III SA/Kr 32/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala Wójt Gminy U. G. postanowieniem z dnia [...] 2009r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek S. H. w sprawie rozgraniczenia działek Nr 2/4, 43/2, 42/5, 44/4 położonych w miejscowości B., od strony działek Nr 4/3, 363/3, 43/1, 43/3, 42/6, 42/4, 364/1, 365, 44/3, 44/5, 371 położonych w miejscowości B. W uzasadnieniu Wójt podał, że w dniu 23 marca 2009r. wpłynął wniosek od Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego objętego postanowieniem z dnia [...] 2009r. w związku z toczącymi się postępowaniami apelacyjnymi do sygn. akt [...] i [...] dotyczącymi powództwa S. H., który jest współwłaścicielem działek Nr 2/4, 43/2, 42/5, 44/4 objętych rozgraniczeniem. W dniu 27 marca 2009r. geodeta uprawniony R. W. dołączył do sprawy aktualne badanie księgi wieczystej KW [...] z dnia 25 marca 2009r., wg którego w Dziale II księgi wpisana jest wzmianka z dnia 2 lutego 2009r. dotyczące apelacji, która wpłynęła od Nadleśnictwa Ł.. Te okoliczności w ocenie Wójta uprawniały go do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. H., działając imieniem własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli. W zażaleniu podniesiono, że zgodnie z § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999r w sprawie rozgraniczenia nieruchomości podstawę do ustalania przebiegu granic stanowi w prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia 27 grudnia 2007r. sygn. akt [...] oraz akt notarialny Rep. Nr [...] a nie odpis z księgi wieczystej. Wskazano też, że podstawą wydania wyroku przez Sąd była ostateczna decyzja SKO z dnia [...] 2006r. znak: [...]. S. H., powołując się na fakt, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego wywołał nieodwracalne skutki prawne w postaci zmiany stanu własności wywołane załączonym aktem notarialnym, wniósł o umorzenie postępowania toczącego się przed SKO w sprawie o wznowienie jako bezprzedmiotowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniem z dnia 29 września 2009r. znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 7, art. 77 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazało organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 kpa i nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, iż obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Tymczasem w ocenie Kolegium organ l instancji nie wyjaśnił, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy prowadzonym przez niego postępowaniem rozgraniczeniowym, a postępowaniami sądowymi, na które powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ nie wyjaśnił czego dotyczą postępowania zawisłe przed Sądem Okręgowym oraz dlaczego rozstrzygnięcie w przedmiocie toczącego się postępowania o rozgraniczenie nieruchomości jest uzależnione od wcześniejszego zakończenia postępowań przed wskazanymi sądami. Zdaniem Kolegium stanowiło to naruszenie art. 7 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Kolegium wyjaśniło, że istotą postępowania rozgraniczeniowego jest rozstrzygnięcie sporu co do przebiegu linii granicznych pomiędzy nieruchomościami. Skoro zaś organ ustalił strony postępowania na podstawie aktualnych odpisów z ksiąg wieczystych oraz nieruchomości, których postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy, to można przyjąć, że organ dysponuje dokumentami niezbędnymi do rozstrzygnięcia sprawy rozgraniczenia w formie prawem przewidzianej. Skargę na postanowienie SKO wniósł Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono, że zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego przez organ l instancji było prawidłowe, na dowód czego powołano kserokopie postanowień Sądu Okręgowego: • z dnia 17 marca 2009r. sygn. akt [...] w przedmiocie zawieszenia podstępowania apelacyjnego w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. o wznowienie postępowania w sprawie z powództwa S. H. i innych przeciwko Skarbowi Państwa Lasom Państwowym Nadleśnictwu Ł. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na skutek apelacji Skarbu państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie znak [...]; • z dnia 25 czerwca 2009r. sygn. akt [...] w sprawie z wniosku S. H. przy uczestnictwie Skarbu państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. , H. S. i innych o wpis na skutek apelacji uczestnika Skarbu Państwa Nadleśnictwa Ł. uchylającego zaskarżone wpisy i wnioski o wpis oddalające. Zdaniem strony skarżącej brak jest obecnie podstawy faktycznej i prawnej do kontynuowania postępowania rozgraniczeniowego zawieszonego przez organ l instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. S. H. wniósł o oddalenie skargi i zgodził się ze stanowiskiem SKO, iż organ l instancji nie wyjaśnił, czy istnieje związek pomiędzy postępowaniem rozgraniczeniowym, a postępowaniami sądowymi i dlatego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W ocenie Sądu kontrolowane postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu l instancji o zawieszeniu postępowania rozgraniczeniowego jest prawidłowe. Podstawą zawieszenia tego postępowania przez Wójta Gminy U. G. był art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ujęte są w koniunkcji, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uzależnia rozpatrzenie określonej sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy zaś sytuację, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny musi ulec zawieszeniu. Podkreślić trzeba, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (tak również NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008r, sygn. akt II OSK 1698/07 Lex Omega nr 489631). Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie zauważył, że organ l instancji nie wyjaśnił, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy prowadzonym przez niego postępowaniem rozgraniczeniowym, a postępowaniami sądowymi, na które powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wniosek o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego (k. 36-37 akt adm.) wskazywał na toczące się postępowania przed sądami powszechnymi, które potencjalnie mogłyby mieć znaczenie prejudycjalne dla przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, jednakże to zadaniem organu l instancji było precyzyjne ustalenie, czy zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego opisane w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Tymczasem poza ogólnym tylko wskazaniem na toczące się postępowania, stanowiącym praktycznie powtórzenie treści wniosku o zawieszenie, Wójt Gminy U. G. nie wyjaśnił, czego dotyczą postępowania zawisłe przed Sądem Okręgowym oraz dlaczego rozstrzygnięcie w przedmiocie toczącego się postępowania o rozgraniczenie nieruchomości jest uzależnione od wcześniejszego zakończenia postępowań przed wskazanymi sądami. Jest to istotne, ponieważ pomiędzy rozstrzygnięciem w postępowaniu administracyjnym podlegającym zawieszeniu, a rozstrzygnięciami w innych postępowaniach musi istnieć bezpośrednia zależność. Gdy zaś w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem rozstrzygnięcia, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Skoro w kontrolowanym postępowaniu organ l instancji nie dokonał tych istotnych ustaleń, naruszył najpierw art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w rezultacie naruszył także art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego bez prawidłowego zbadania, czy zachodzą do tego podstawy. Organ odwoławczy dostrzegł te uchybienia i zasadnie orzekł o uchyleniu postanowienia organu l instancji przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazując równocześnie na kroki niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu zachodziły podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu l instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (zbadania związku przyczynowego pomiędzy postępowaniami toczącymi się przed sądami powszechnymi a postępowaniem rozgraniczeniowym). Dlatego spełnione zostały przesłanki opisane w art. 138 § 2 kpa i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustanowionej w art. 15 kpa. Powyższe okoliczności przemawiają z kolei za uznaniem zarzutów skargi za nietrafne. Wyjaśnić trzeba też, że wnioski dowodowe zgłoszone w skardze podlegały oddaleniu. Stosownie do art. 106 § 3 ppsa Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Strona skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie dowodów z postanowień oraz akt Sądu Okręgowego oraz WSA, które zdaniem strony skarżącej przemawiają za zasadnością zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego, a tym samym za uchyleniem zaskarżonego postanowienia SKO. Podkreślić trzeba, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania administracyjnego ani też nie gromadzi dowodów w takim postępowaniu, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej. Skoro, jak wskazano wyżej i jak ustaliło Kolegium, organ l instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy w kontrolowanym postępowaniu zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego, zadaniem organu l instancji jest usunięcie wskazanych uchybień. Przeprowadzanie przez Sąd wnioskowanych dowodów z dokumentów stanowiłoby w istocie ustalanie stanu faktycznego dla rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, a więc wkraczaniem przez Sąd w kompetencje zastrzeżone dla organów administracji publicznej. Skoro zaskarżone postanowienie SKO było zgodne z prawem, należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.