III SA/Kr 322/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na zalecenia pokontrolne Starosty z dnia 28 stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie zaleceń pokontrolnych w sprawie nieprawidłowego przeprowadzania i dokumentowania badań technicznych pojazdów postanawia: skargę odrzucić. Skargą z dnia 25 lutego 2019 r. skarżący M. H. zaskarżył zalecenia pokontrolne Starosty z dnia 28 stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie zaleceń pokontrolnych w sprawie nieprawidłowego przeprowadzania i dokumentowania badań technicznych pojazdów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych zleceń pokontrolnych w całości lub stwierdzenie ich bezskuteczności na podstawie 146 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Organ podniósł, że zalecenia pokontrolne będące przedmiotem skargi zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990) i przewidzianych w art. 83b tejże ustawy uprawnień kontrolnych i nadzorczych starosty. Niewykonanie zaleceń pokontrolnych wydanych na podstawie ustawy o ruchu drogowym nie skutkuje automatycznie sankcją w postaci skutków opisanych przez skarżącego (utrata uprawnień przez diagnostów oraz cyt. "zamknięciem prowadzonej przez Skarżącego OSKP"). Powyższe skutki mogłaby wywołać jedynie decyzja, o której mowa w art. 83b ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy, która podlegałaby zaskarżeniu w ramach ogólnych środków odwoławczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem materialnym i procesowym aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Podstawowym zagadnieniem do rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie była kwestia dopuszczalności skargi na zalecenia pokontrolne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają między innymi w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopuszczalność zaskarżenia zatem aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego istnieje wówczas, gdy dany akt lub czynność ustalają lub odmawiają ustalenia, stwierdzają lub odmawiają stwierdzenia, potwierdzają lub odmawiają potwierdzenia istnienia uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi zatem istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (por. T. Woś w: Komentarz do ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 61). Jak stanowi art. 81 ust.12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. 2018 r. poz. 1990) badanie techniczne pojazdu z zamontowanym urządzeniem technicznym podlegającym dozorowi technicznemu może być przeprowadzone po przedstawieniu dokumentu wydanego przez właściwy organ dozoru technicznego, stwierdzającego sprawność urządzenia technicznego. Zgodnie z art. 83b ust. 1 ustawy nadzór nad stacjami kontroli pojazdów sprawuje starosta. Ustępy 2-3 powołanego przepisu stanowią: "W ramach wykonywanego nadzoru starosta: 1) co najmniej raz w roku przeprowadza kontrolę stacji kontroli pojazdów w zakresie: a) zgodności stacji z wymaganiami, o których mowa w art. 83 ust. 3, b) prawidłowości wykonywania badań technicznych pojazdów, c) prawidłowości prowadzenia wymaganej dokumentacji; 2) wydaje zalecenia pokontrolne i wyznacza termin usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów; 3) wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, jeżeli przedsiębiorca: a) złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 83a ust. 4, niezgodne ze stanem faktycznym, b) nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów w wyznaczonym przez starostę terminie, c) rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów. 2a. Decyzja, o której mowa w ust. 2 pkt 3, podlega natychmiastowemu wykonaniu. 2b. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 2 pkt 3, jeżeli przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą objętą wpisem także na podstawie wpisów do innych rejestrów działalności regulowanej w tym samym zakresie działalności gospodarczej, z urzędu wykreśla się przedsiębiorcę także z tych rejestrów działalności regulowanej. 3. Starosta może powierzyć, w drodze porozumienia, czynności kontrolne Dyrektorowi Transportowego Dozoru Technicznego". Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w zaleceniach pokontrolnych organ jedynie wzywa do usunięcia nieprawidłowości. Na tym etapie nie dochodzi zatem do stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a jedynie do stwierdzenia, że kontrolowany podmiot nie wypełnia odnoszących się do niego obowiązków wynikających z regulacji ustawowych. Dopiero niezastosowanie się do zawartego w zaleceniach pokontrolnych wezwania powoduje skonkretyzowanie się obowiązków kontrolowanego podmiotu, w wyniku wydania decyzji, o której mowa w art. 83b ust. 2 pkt 3 ustawy. Decyzją tą starosta może zakazać prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, jeżeli przedsiębiorca: a) złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 83a ust. 4, niezgodne ze stanem faktycznym, b) nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów w wyznaczonym przez starostę terminie, c) rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów. Dopiero więc taka decyzja, rozstrzygająca o prawach i obowiązkach kontrolowanego podmiotu, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ratio legis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, polega na poddaniu tej kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym (por. T. Woś w: Komentarz do ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 59). Uprawnienia lub obowiązki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł sformalizowanej procedury. Procedura kontrolna należy do sformalizowanych procedur. Celem jej jest dokonanie kontroli działalności gospodarczej kontrolowanego podmiotu i w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tej działalności organ kontrolny stwierdza ten fakt w protokole z kontroli oraz wydaje ewentualne zalecenia pokontrolne, które stwierdzają konieczność usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakreślonym terminie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zalecenia pokontrolne nie mieszczą się w pojęciu aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego uznać należało, że zalecenia pokontrolne nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.