III SA/Kr 324/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędzia WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2025 r. nr WO-II.621.7.14.2024 w przedmiocie nadania w rejestrze PESEL statusu UKR I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego D. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r. znak: WO-II. 621.7.14.2024 uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2024 r. znak: SA-03.5342.160.2024 o odmowie nadania w rejestrze PESEL statusu UKR, skarżącemu, D. S., obywatelowi Ukrainy, urodzonemu 15 grudnia 1979 r. i umorzył postępowanie I instancji w całości. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 26 września 2024 r. do Urzędu Miasta Krakowa wpłynął wniosek skarżącego o nadanie numeru PESEL w związku z konfliktem na Ukrainie, wraz z datowanym na dzień 23 września 2024 r. W piśmie tym pełnomocnik wskazał, że skarżący opuścił Ukrainę 6 maja 2022 r. w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i w tym samym dniu przekroczył granice Schengen, co potwierdza pieczątka na 10 stronie jego paszportu. Celem podróży skarżącego było terytorium Włoch, gdzie przebywał i posiadał ochronę czasową do 23 maja 2024 r. W dniu 27 kwietnia 2024 r. skarżący wjechał do Polski z terytorium Czech, nie posiada jednak pieczątki potwierdzającej wjazd, ponieważ nastąpił on z terytorium Schengen. W związku z przeprowadzką do Polski skarżący i jego rodzina zrezygnowali z ochrony czasowej we Włoszech, co potwierdza zaświadczenie z Konsulatu Honorowego Włoch w Krakowie. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że jego mocodawca uprawniony jest do uzyskania ochrony czasowej w Polsce na podstawie art. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - dalej ustawa specjalna. Przekonanie o słuszności tego stanowiska pełnomocnik oparł na: 1. wytycznych zawartych w piśmie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 stycznia 2024 r., zgodnie z którymi posiadanie ochrony czasowej w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej nie może być wyłączną podstawą odmowy nadania numeru PESEL ze statusem UKR; 2. treści art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej. W ocenie pełnomocnika treść przepisu nie wskazuje na konieczność bezpośredniego przekroczenia granicy polsko-ukraińskiej. "(...) Wystarczający jest fakt ówczesnego zamieszkiwania na tym terytorium." Niezbędne jest bowiem spełnienie dwóch przesłanek: przybycie na terytorium RP z Ukrainy oraz przybycie na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Przesłanka bezpośredniości celowo została usunięta z treści ustawy na mocy pierwszej nowelizacji, a ustawa nie określa dopuszczalnego maksymalnego okresu pomiędzy opuszczeniem terytorium Ukrainy, a przybyciem do Polski; 3. treści art. 26 ust. 1 i 4 dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. oraz dokumentu wydanego przez Komisję Europejską "Najczęściej zadawane pytania dotyczące interpretacji dyrektywy w sprawie tymczasowej ochrony i decyzji wykonawczej Rady 2022/382". Zdaniem pełnomocnika można z nich wyprowadzić wniosek, że państwa członkowskie mają obowiązek objęcia ochroną wszystkich obywateli Ukrainy zamieszkałych na jej terytorium przed dniem 24 lutego 2022 r., którzy opuścili Ukrainę po dniu 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej, zaś irrelewantny pozostaje fakt zamieszkiwania uprzednio w innym państwie członkowskim i posiadanie w nim ochrony. Fakt wcześniejszego zamieszkiwania i posiadania ochrony w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej nie może zatem stanowić podstawy odmowy nadania statusu UKR w Polsce. Ponadto skarżący posiada numer PESEL. Do wniosku załączono: - fotografię skarżącego, wydruk dokumentu w języku angielskim: "Frequently asked questions received on the interpretation of the Temporary Protection Directive and Council Implementing Decision 2022/382", uwierzytelnioną kopię zaświadczenia, wydanego przez Konsula Honorowego Włoch w Krakowie, potwierdzającego fakt wyrażenia przez skarżącego oraz O. S. dla siebie i swojej córki rezygnację z ochrony tymczasowej we Włoszech, z uwagi na zamieszkanie w Polsce wraz z kopiami włoskich kart pobytu oraz kopiami stron z paszportów skarżącego, O. S. i K. S., zawierających dane osobowe, a także kopią strony z adnotacją o przedłużeniu ważności paszportu córki skarżącego, uwierzytelnioną kopię pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego, potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa, pełnomocnictwo substytucyjne, kopię paszportu skarżącego, kopię pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji sygn. [...] (13) skierowanego do V. V. - Zastępcy Rzecznika Praw Obywatelskich, - wydruk z elektronicznej karty pokładowej (R.). Mając na względzie, że wniosek skarżącego został złożony na nieaktualnym formularzu, pismem z dnia 2 października 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego przez osobiste złożenia podania, na prawidłowym – obowiązującym formularzu, którego wzór dołączono do wezwania, w terminie 7 dni od daty doręczenia korespondencji. W treści wezwania zwrócono także uwagę, że dla rozpatrzenia wniosku niezbędne jest udzielenie przez skarżącego informacji czy posiada Kartę Polaka. Korespondencja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego 7 października 2024 r. W dniu 10 października 2024 r. skarżący stawił się osobiście w Urzędzie Miasta Krakowa i złożył wniosek na aktualnym, prawidłowym formularzu, oraz oświadczył na piśmie, że nie posiada Karty Polaka. Decyzją z dnia 4 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił skarżącemu nadania w rejestrze PESEL statusu UKR. Zdaniem organu, skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 4 ust. 1a ustawy specjalnej, tj. nie jest on obywatelem Ukrainy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, ponieważ nie przyjechał do Polski z terytorium Ukrainy, a zatem należało odmówić mu nadania w rejestrze PESEL statusu UKR. Prezydent wskazał, że brak w ustawie specjalnej bezpośredniej podstawy do wydania odmownej decyzji z powodu niespełniania przez wnioskodawcę przesłanek materialnoprawnych do uzyskania statusu UKR nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji. Wynika to z ugruntowanej w orzecznictwie zasady domniemania formy decyzji administracyjnej, zgodnie z którą rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu w konkretnej sprawie powinno nastąpić w formie decyzji o ile przepisy nie przewidują innej formy. W odwołaniu skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji, zarzucając naruszenie: - art. 2 ust.1 ustawy specjalnej poprzez jego błędną wykładnię, - art. 26 ust. 1 i 4 Dyrektywy 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w zw. z Decyzją Wykonawczą Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 poprzez jego niezastosowanie, - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia rekomendacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 stycznia 2024 r., co stanowiło naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i wydanie orzeczenia potwierdzającego, że spełnia on przesłanki wymagane do uznania go za przebywającego legalnie na terytorium RP na mocy art. 2 ust. 1 specustawy i powinien zostać objęty ochroną czasową na podstawie art. 2 ust. 6 specustawy na dzień złożenia wniosku o przyznanie statusu UKR. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Małopolski ww. decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r. uchylił decyzję organu I instancji w umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Zdaniem Wojewody, w opisanym stanie faktycznym i prawnym nie istniały podstawy do wydania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji – uzasadniającą jej uchylenie i umorzenie postępowania I instancji w całości. Organ podkreślił bowiem, że przepisy specustawy nie przewidują wydania decyzji odmownej w sytuacji niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanek materialnoprawnych do uzyskania statusu UKR. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 104 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż w sprawie nie istniała podstawa prawna do wydania decyzji, gdy podstawa ta wynika wprost z tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu I Instancji, gdy decyzja nie była dotknięta wadą nieważnościową, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, gdy nie zaistniały przesłanki do jego umorzenia, co miało istotny wpływ na wynik spawy; - art. 4 ust. 16 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, gdy przedmiotem postępowania nie była odmowa nadania skarżącemu numeru PESEL, a odmowa nadania ochrony czasowej na podstawie art. 2 ust. 1 specustawy i w konsekwencji nadanie statusu UKR, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności niezbędnych do załatwienia sprawy oraz niezałatwienie sprawy poprzez brak wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 107 k.p.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64a p.p.s.a. w zw. z art. 53 p.p.s.a. poprzez zawarcie w decyzji błędnego pouczenia o prawie do wniesienia środka zaskarżenia, tj. zawarcie w pouczeniu informacji, iż w sprawie przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, gdy decyzja nie spełniała przesłanek do wniesienia sprzeciwu, a skargi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej umorzono postępowanie, o zobowiązanie organu II Instancji do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w zakresie uprawnienia do objęcia go ochroną czasową i uzyskania statusu UKR na podstawie specustawy oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2025 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 2024 r. o odmowie nadania w rejestrze PESEL statusu UKR, skarżącemu, obywatelowi Ukrainy i umarzająca postępowanie I instancji w całości. Istota sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie Wojewoda Małopolski powinien był merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżącego, czy też prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji w całości. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm., dalej jako "ustawa"), oraz przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 421). Jak wynika z art. 4 ust. 1a ustawy, obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, któremu numer PESEL nadano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nadaje się w rejestrze PESEL, na jego wniosek, o którym mowa w ust. 1, status, o którym mowa w art. 8 pkt 24a lit. d ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, i wprowadza się jego dane do rejestru, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Powyższy przepis przewiduje możliwość nadania statusu UKR osobom, które uzyskały nie PESEL przed wejściem w życie ww. ustawy. Przepis ten nie reguluje jednak przypadku, kiedy nr PESEL po wejściu w życie tej ustawy. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 września 2025 r. (...). Powołana ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1 ustawy). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący wraz z rodziną opuścił Ukrainę po 6 maja 2022 r., a zatem został spełniony warunek wyjazdu po uruchomieniu tzw. ochrony czasowej. Następnie w dniu 27 września 2024 r. wjechał przez Czechy do Polski. Organ I instancji podkreślił, że status UKR może być nadany jedynie obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium RP uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 ustawy, tj. • obywatel Ukrainy przybył na terytorium Polski z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi, albo • obywatel Ukrainy który posiada Kartę Polaka przybył na terytorium Polski z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. Skarżący nie posiada Karty Polaka, a zatem zdaniem organu I instancji skarżący mógłby uzyskać status UKR jedynie wówczas gdyby przyjechał bezpośrednio z terytorium Ukrainy do Polski po 24 lutego 2022 r. i zadeklarował zamiar pozostania w Polsce. Organ wskazuje, ze nie musi to być przyjazd bezpośredni, jednak pobyt w innych krajach powinien mieć charakter tranzytowy. Tymczasem skarżący w dniu 6 maja 2022 r. przekroczył granicę z Wręgami i udał się do Włoch, gdzie przebywał 2 lata, korzystając z ochrony czasowej, a dopiero w dniu 27 kwietnia 2024 r. przybył do Polski, przez granicę wewnętrzną Schengen z terytorium Czech. Zatem skarżący nie przybył na terytorium RP z terytorium Ukrainy, a jego pobyt we Włoszech nie miał charakteru tranzytowego. W konsekwencji skarżący nie spełnił przesłanek z art.. 2 ust. W zw. z art. 1 ust. 1 ustawy i z tych względów organ I instancji z powodów odmówił skarżącemu nadania w rejestrze PESEL statusu UKR z uwagi na brak materialnoprawnych podstaw do przyznania skarżącemu statusu UKR. Jednocześnie Prezydent Miasta Krakowa prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 16 ustawy organ gminy odmawia w drodze decyzji nadania numeru PESEL, gdy: 1) fotografia załączona do wniosku nie spełnia wymagań określonych w art. 29 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych oraz gdy 2) nie zostały pobrane odciski palców, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w ust. 9. Sąd podziela w całości stanowisko organu I instancji, z którego wynika, że powołany powyżej przepis ustawy określa jedynie warunki formalne, jakie muszą być spełnione aby został prawidłowo rozpoznany wniosek. W zwykłym postępowaniu administracyjnym nie spełnienie wymogów formalnych przez stronę postępowania, skutkuje wezwaniem do ich uzupełnienia z art. 64 §2 k.p.a. Dopiero nieuzupełnienie braków skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W niniejszym postepowaniu, zgodnie z art. 4 ust. 17 ustawodawca zrezygnował z procedury uzupełniania braków formalnych i w przypadku nie uzupełnienia takich braków organ wydaje decyzję odmowną, od której nie przysługuje odwołanie (art. 4 ust. 17). Jednak należy jeszcze raz podkreślić, że art. 4 ust. 16 dotyczy wyłącznie przyczyn formalno-technicznych (fotografia, odciski palców), a nie obejmuje materialnoprawnych przesłanek przyznania statusu UKR (np. legalność pobytu, bezpośredniość wjazdu z Ukrainy, wcześniejsze uzyskanie ochrony w innym kraju UE). Zdaniem Sądu brak nadania numeru PESEL z adnotacją UKR w sytuacji, gdy cudzoziemiec twierdzi, że spełnia warunki określone w art. 1 ustawy, a organ twierdzi inaczej, musi zostać rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej. Czyli: jeśli spór dotyczy kwalifikacji danej osoby do grona beneficjentów ustawy (art. 1), a nie tylko braków formalnych wniosku: braku fotografii lub odcisków palców, to: organ musi wydać decyzję odmowną w trybie zwykłym (z pouczeniem o odwołaniu). W ocenie Sądu Wojewoda Małopolski nieprawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył w całości postępowanie i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy jeszcze raz przeprowadzi postępowanie oraz rozstrzygnie merytorycznie sprawę w zakresie uprawnienia do objęcia skarżącego ochroną czasową i uzyskania statusu UKR na podstawie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.