III SA/Kr 326/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: S WSA Jakub Makuch ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta G odmawiającej M. B. (dalej: "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką O. Ś. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 13 lipca 2021 r. skarżąca wystąpiła do Urzędu Miejskiego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką O. Ś. Z oświadczenia skarżącej wynika, że ostatni raz była zatrudniona w 2016 r. Zamieszkuje z matką. Z orzeczenia z dnia 10 grudnia 2008 r. wynika, że skarżąca posiada orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, który datuje się od 2005 r. Z orzeczenia z dnia 29 marca 1999 r. wynika, że O. Ś. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Z oświadczenia skarżącej wynika, że O. Ś. poza skarżącą ma jeszcze dwójkę dzieci – B. A. – pracującą oraz R. Ś., który poszukuje pracy. W dniu 3 sierpnia 2021 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Z treści wywiadu oraz oświadczenia skarżącej wynika, że skarżąca prowadzi gospodarstwo razem z matką, w tym samym budynku mieszka syn skarżącej oraz brat, którzy prowadzą oddzielne gospodarstwa. Matka skarżącej samodzielnie spożywa posiłki oraz przyjmuje leki podawane przez skarżącą. W ciągu dnia trochę leży, porusza się przy pomocy kuli, chodzi na spacery. Samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne. Skarżąca wskazała, że nie pracuje zawodowo, rozwiązała umowę o pracę za porozumieniem stron, ponieważ nie przedłużono jej umowy o pracę. W tym też czasie matka skarżącej przeszła operację biodra i konieczna była opieka skarżącej. Skarżąca oświadczyła, że opiekuje się matką cały dzień, przygotowuje i podaje posiłki, wykonuje zabiegi higieniczne – myje, podmywa, podaje inhalator w razie duszności, organizuje gimnastykę, masaż, pomaga się ubierać, obcina paznokcie, wychodzi z matką na spacery, umawia wizyty lekarskie, zawozi mamę do lekarza, a także wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa. Skarżąca wskazała, że nie może podjąć zatrudnienia z powodu opieki nad matką, a nikt inny nie może podjąć opieki. O. Ś. jest osobą rozwiedzioną, a były mąż nie żyje od 1994 r. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r. Burmistrz Miasta G odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką - O. Ś. Organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. ponieważ niepełnosprawność osoby wymajającej opieki nie powstała przed ukończeniem 25 roku życia. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. doszło do uznania jej za niekonstytucyjną, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta G. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium jednak wskazany przez odwołującą zakres opieki nie jest takiego rodzaju, aby zmuszał skarżąca do definitywnej rezygnacji z zatrudnienia. Co więcej, zdaniem organu odwoławczego brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką. Organ zwrócił uwagę, że do alimentacji O. Ś. zobowiązane są również pozostałe dzieci – B. A. oraz R. Ś., a realizacja obowiązku alimentacyjnego może polegać na przekazaniu środków finansowych dla osoby uprawnionej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej orz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik wskazał, że posiadanie statusu osoby bezrobotnej nie może pozbawiać osoby prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zostały bowiem spełnione przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W niniejszej sprawie niesporną okolicznością jest, że O. Ś. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, posiada trójkę dzieci zobowiązanych względem niej do alimentacji: skarżącą, B. A., R. Ś. Bezsporny jest również zakres czynności opiekuńczych wskazanych przez skarżącą. W niniejszej sprawie sporną okolicznością było spełnienie przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – tj. niepodejmowanie przez skarżącą pracy zarobkowej ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawną matką, a przede wszystkim okoliczność czy zakres opieki skarżącej nad matką wyklucza podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 niedopuszczalne jest, jak to uczynił organ pierwszej instancji, oparcie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na wiek, w którym powstała niepełnosprawność wymagającej opieki O. Ś. W ocenie Sądu prawidłowo ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że zakres opieki skarżącej nad matką nie jest tego rodzaju, aby dawał podstawę do przyjęcia, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA) wskazał, że użycie w ustawie wyrażenia "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej" oznacza, że "realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 była bowiem pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło, że zakres opieki nad O. Ś. sprawowanej przez skarżącą nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą jakiekolwiek zatrudnienia. Co więcej, ocena istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad matką, powinna uwzględniać fakt, że skarżąca jest osobą bierną zawodowo od roku 2016 r. Należy wskazać, że O. Ś. potrafi poruszać się pomieszkaniu przy pomocy kuli, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, samodzielnie spożywa posiłki i zażywa leki. Opieka sprawowana przez skarżącą polega na przygotowaniu posiłków, podaniu ich, podawaniu leków, inhalatora (w razie potrzeby), wykonywaniu zabiegów higienicznych, pomaganiu w ubieraniu się oraz organizowaniu i zawożeniu matki na wizyty lekarskie, a także innych czynnościach związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa (m. in. palenie w piecu, sprzątanie). Zdaniem Sądu zakres czynności wskazany przez skarżącą nie jest tego rodzaju, że całkowicie wyklucza podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności te mogą być bowiem podejmowane przed lub po pracy, ponieważ w większości obejmują wspólne prowadzenie gospodarstwa z matką, a podjęcie pracy przez skarżącą, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, mogłoby mieć miejsce bez szkody dla O. Ś. i opieki, której wymaga. Co więcej zwrócić należy uwagę, że poza skarżącą zobowiązani do alimentacji względem O. Ś. są syn R. Ś. oraz córka B. A. W stosunku do żadnej z tych osób nie zachodzi obiektywna przyczyna uzasadniającą zwolnienie z obowiązku alimentacji względem matki. Skarżąca wskazała, że B. A. pracuje, ale jest to wyłącznie okoliczność, która utrudniać może podejmowanie opieki, ale nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że osoba pracująca zwolniona jest z obowiązku alimentacji. Co więcej córka O. Ś. mieszka w tej samej miejscowości co matka, a R. Ś. w tym samym budynku. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W rezultacie, możliwe jest zdaniem Sądu takie podzielenie się obowiązkami, żeby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie. Podkreślić należy, że realizacja obowiązku nie musi polegać na osobistych staraniach, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych dla matki. Zgodnie bowiem z art. 135 § 2 k.r.o. wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Należało zatem przyjąć, że skoro skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, całkowita rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą, nawet gdyby O. Ś. wymagała szerszego zakresu opieki niż określony przez skarżącą, nie byłaby konieczna, aby zapewnić odpowiednią opiekę matce. Mając na względzie powyższe, należało stwierdzić, że organ prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń, które dawałyby podstawę do jej uchylenia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowanymi przepisami postępowania oraz prawa materialnego. Sąd dostrzega wadliwość decyzji organu pierwszej instancji w której wskazano, że przedmiotem rozpoznania był wniosek M. G. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże z treści decyzji w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że adresatem decyzji jest skarżąca, a z uzasadnienia decyzji, że przedmiotem rozpoznania był wniosek M. B. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem omyłka ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.