III SA/Kr 328/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawdzka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata K. M. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 ust 1 pkt 5, art. 36, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2014 r., znak: [...], orzekającą o przyznaniu G. K. świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup niezbędnych lekarstw o wartości 173,03 zł jednorazowo oraz na dopłatę do zakupu żywności i sprzętu rehabilitacyjnego w kwocie 50,00 zł jednorazowo – łącznie do wypłaty w miesiącu październiku 2014 r. kwota 226,03 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [...], przyznał G. K. świadczenie w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup niezbędnych lekarstw o wartości 173,03 zł jednorazowo oraz na dopłatę do zakupu żywności i sprzętu rehabilitacyjnego w kwocie 50,00 zł jednorazowo – łącznie do wypłaty w miesiącu październiku 2014 r. kwota 226,03 zł. W motywach tej decyzji wskazano, że wnioskodawca – G. K. – prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności na czas określony do 31 grudnia 2016 r. i z tego tytułu otrzymuje od MOPS zasiłek stały w kwocie 529,00 zł miesięcznie. Ponadto jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako poszukująca pracy, synowie: B. i D. pomimo zameldowania nie mieszkają z wnioskodawczynią, która nie zna ich miejsca pobytu. Z synem B. nie ma nawet kontaktu telefonicznego, natomiast D. jest w domu kilka dni w miesiącu. Nie wyraził on zgody na przeprowadzenie z nim wywiadu alimentacyjnego. Wnioskodawczyni ze względu na stan zdrowia pozostaje w stałym leczeniu, aktualnie przy obecnym jej stanie zdrowia najniezbędniejszą potrzebą jest wykupienie lekarstw zgodnie z receptami lekarskimi, by nie doprowadzić do pogorszenia się stanu zdrowia. Recepty te dołączone zostały do wniosku. W ocenie organu, mając na uwadze regulacje art. 8 i 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, trudną sytuację materialną wnioskodawczyni, uzyskiwany przez nią dochód w wysokości 529,00 zł oraz niepełnosprawność i długotrwałą chorobę, zaszły przesłanki do przyznania pomocy w formie i wysokości wskazanej w rozstrzygnięciu. Organ podkreślił jednakże charakter tej pomocy, że jest ona jedynie doraźną pomocą w przezwyciężeniu trudności osoby, która się w nich znalazła. Udzielana pomoc nie zawsze więc musi być przyznana w takiej wysokości, aby mogła w pełni zaspokoić zaistniałe potrzeby. Ma ona charakter uznaniowy, uzupełniający. W odwołaniu od tej decyzji G. K. podniosła w szczególności, że nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem, gdyż w jej ocenie nie zrealizowano recept zgodnie z treścią i wypisanymi lekami. Dokonano tylko częściowej realizacji tych recept wystawionych przez reumatologa i to bez porozumienia z nią. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, na treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej i rozumienie, użytego w treści tego przepisu pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej." W dalszej części wskazano na treść art. 8 ust. 3 ustawy i pojęcie dochodu w rozumieniu tego przepisu. Podkreślono, że samo spełnienie ustawowych przesłanek do przyznania pomocy wnioskującej osobie w formie zasiłku celowego nie obliguje już organu do jego przyznania, gdyż w tym zakresie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Podniesiono również, aspekty związane z możliwościami finansowymi organów pomocy, a co za tym idzie, wskazano, że w takim stanie rzeczy organ może przyznawać pomoc w określonej wysokości, biorąc pod uwagę ilość osób i żądań, ilość posiadanych środków i hierarchię potrzeb. Zdaniem Kolegium postępowanie wyjaśniające w tej sprawie zostało przeprowadzono rzetelnie, ocena stanu faktycznego jest prawidłowa i ma on odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Organ I instancji wydał prawidłową decyzję. W związku z tym orzekło o jej utrzymaniu w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G. K. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania – artykułów: 7, 8, 9, 10, 11, 12 K.p.a. W jej ocenie postępowanie w tej sprawie powinno się toczyć z poszanowaniem reguł sformułowanych w K.p.a.. Podjęte rozstrzygnięcie pozbawione jest pełnego, przekonywującego uzasadnienia. Jest ono wadliwe, pobieżne, niejasne, nietrafne i w związku z tym nie można mówić o spełnieniu przez organy obu instancji obowiązku wyjaśnienia przesłanek działania organów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Ze wskazanej regulacji jasno zatem wynika, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego, co trafnie podkreśliły orzekające organy. Istotnie, działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., zwanej dalej w skrócie – K.p.a.), jak i zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Postanowienia artykułów: 7 i 77 § 1 K.p.a. nakazują więc organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Racje mają zatem organy podnosząc, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być uznana za dowolną wtedy, gdy orzekający organ ustali zgodnie z art. 7, i 77 § 1 K.p.a. wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej wykazując przewagę bądź to indywidualnego interesu beneficjenta biorącego górę nad interesem publicznym przy uwzględnieniu celów i zasad pomocy społecznej, bądź na odwrót, wykazując górę interesu publicznego nad indywidualnym beneficjenta, także wskazując na cele i zasady pomocy społecznej za tym przemawiające. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez organy ram uznania administracyjnego. W uzasadnieniach decyzji obu instancji wskazano, co determinowało podjęcie pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia - przyznania jej pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup niezbędnych lekarstw, zgodnie z przedstawionymi receptami, wystawionymi przez lekarza, dopłatę do zakupu żywności i sprzętu rehabilitacyjnego. Organy w sposób wyraźny podniosły, że przyczyną przyznania skarżącej tej formy pomocy jest jej trudna sytuacja materialna, w tym uzyskiwany niski dochód, a także sytuacja życiowa, zdrowotna skarżącej – jej niepełnosprawność i długotrwała choroba, wymagająca zażywania nieprzerwanie leków. W tym więc względzie organy dały prym interesowi indywidualnemu skarżącej przed publicznym. Skarżąca jednocześnie musi zrozumieć, że system pomocy społecznej został tak skonstruowany, iż pomoc społeczna państwa ta ze swej istoty nie jest pomocą, która ma pokryć wszystkie wydatki i potrzeby beneficjentów, lecz, co dobitnie podkreśliły orzekające organy w tym wypadku, ma ona być subsydiarną, czyli doraźną pomocą, wspierającą osobę w wysiłkach przezwyciężenia trudności, w których się znalazła, a która przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości nie jest w stanie trudności tych przezwyciężyć bez pomocy państwa. Stąd niezadowolenie skarżącej z wysokości przyznanej pomocy, jak zdaje się nie w odniesieniu do zakupu leków, ale pozostałych celów nie jest i nie mogło być uzasadnione. Myli się skarżąca w swych twierdzeniach, co prawidłowo ustaliły organy, że nie wszystkie recepty zostały zrealizowane. Wskazać należy, że ocena w tym względzie organów jest prawidłowa – wszystkie leki wypisane na receptach zostały wzięte pod uwagę. Realizacja natomiast recept nie jest przecież dokonywana przez organ, lecz przez aptekę, natomiast ośrodek pomocy społecznej pokrywa koszt ich zakupu z posiadanych na ten cel środków finansowych. Wykluczona jest z tego tytułu raczej sytuacja, by nie doszło do realizacji w pełni wystawionych przez lekarza recept. Ośrodek pomocy społecznej nie może natomiast ponosić odpowiedzialności za brak jakiegoś leku w aptece. Racje mają więc organy, że z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, iż udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej, co dobitnie podkreśliły organy. Nie można zarzucić organom nieprawidłowości także w tym, że dokonały wyboru w hierarchii potrzeb skarżącej, przyznając przede wszystkim pomoc na zakup niezbędnych dla skarżącej, leków, a na resztę zgłaszanych celów przyznały jednorazowo pomoc jedynie w wysokości 50,00 zł. Być może zgodzić się należy ze skarżącą, że kwota ta nie może być satysfakcjonująca, nie mniej jednak zauważyć trzeba, co podniosły organy, iż możliwości ośrodków pomocy społecznej, jak i możliwości budżetu państwa, są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania dowodu. Przy ogromnej ilości osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore tak jak skarżąca, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania, rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być bardzo wyważone, ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia. Wyraźnie też wskazały organy, że skarżąca jest objęta stałą pomocą społeczną. Oceniane decyzje, wbrew twierdzeniom skargi, zostały zatem wydane z uwzględnieniem postanowień art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie mogły być w związku z tym uznane za wadliwe, skoro organ pomocy społecznej nie ma obowiązku spełnienia w całości oczekiwań osób ubiegających się o pomoc. Musi bowiem kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną świadczeniobiorcy, ale i posiadanymi możliwościami finansowymi i brać pod uwagę ilość ubiegających się beneficjentów. Uzasadnienia wydanych decyzji może nie są doskonałymi uzasadnieniami, ale spełniają w tym względzie dostateczne wymogi wskazując, co wzięto pod uwagę przy przyznaniu skarżącej pomocy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 461), orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku.