III SA/Kr 330/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Elżbieta Kremer spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na czynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 21 lutego 2007 r Nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby postanawia skargę odrzucić Skarżący J.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność materialno-techniczną Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w postaci pisma z dnia 21 lutego 2007r., w którym podtrzymuje stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w [...] w sprawie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Wniesienie powyższej skargi poprzedzały następujące okoliczności: J. M. pismem z dnia [...] 2006r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z prośbą o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, w której zajmuje lokal mieszkalny tj. w [...] nr [...] do miejsca pełnienia służby tj. [...]. Odległość pomiędzy miejscowościami wynosi 19 km. W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji w [...] pismem z dnia [...] 2006 r.podał, że ze względu na posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, nie przysługuje zwrot kosztów przejazdu do pracy - § 1 Decyzji nr 40/03 [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 18 sierpnia 2003r. W związku z zajętym w dniu [...] 2006r. stanowiskiem przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], J. M. złożył w dniu [...] 2006r. skargę do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Podał, że wnosi skargę o naruszenie art.93 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, gdzie ma zagwarantowane z mocy ustawy prawo do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej, w której zajmuje lokal mieszkalny. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że policjantowi który zajmuje lokal mieszkalny, a więc w lokalu tym mieszka, przebywa, przysługuje zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, ustawodawca nie wskazał na fakt posiadania lokalu, ale na zajmowanie lokalu. Skarżący podała, że wraz z rodziną mieszka w miejscowości [...] nr [...] z którego dojeżdża do miejsca pełnienia służby w KPP w [...] do dnia [...] 2006r., a od [...] 2006r. do [...]. W odpowiedzi na powyższą skargę, Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pismem z dnia 21 lutego 2007r. podtrzymał stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W uzasadnieniu wskazał , iż w aktach mieszkaniowych skarżącego znajduje się oświadczenie złożone dla potrzeb ustalenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w którym podaje, że zajmuje spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny w [...] przy ul. [...] na podstawie przydziału nr [...] z dnia [...].1992r. Ponadto na przedmiotowy lokal została udzielona pomoc finansowa na podstawie decyzji nr 4294/92 z dnia [...]1992r. Nadto podano, iż przepis art.93 ustawy o Policji został doprecyzowany decyzją nr 40/03 KMWP z dnia 18 sierpnia 2003r., § 1 tej decyzji stanowi, że funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, jeżeli w miejscowości w której pełni służbę on sam lub członkowie jego rodziny o których mowa w art.89 ustawy o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z uwagi na posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, podtrzymane zostało stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w [...] odmawiające J.M. przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Z takim stanowiskiem organu nie zgodził się J. M. i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. W skardze podał, że na podstawie art.3 parag,2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarży czynność materialno-techniczną Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w postaci pisma z dnia 21 lutego 2007r., w którym podtrzymał stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w [...] odmawiające zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Czynności tej zarzucił brak merytorycznego zgłębienia zagadnienia prawnego, stronniczość z pozycji pracodawcy, podnoszenie faktów nie mających materialnego i prawnego związku, a także krzywdzącą interpretację przepisu art.93 ust.1 ustawy o Policji. Nadto skarżący podał, że składa odwołanie od decyzji nr 40/03 [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 18 sierpnia 2003r. /l.dz. An-P-53/03/ określającej zasady ustalania prawa do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, trybu dokonywania wypłaty świadczenia oraz wzorów wniosku o zwrot kosztów dojazdu, gdyż doszło do wadliwego zapisu naruszającego legalizm, praworządność, zgodność z konstytucją. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zarzucając organom naruszenie przepisu art.93 ustawy o Policji, a także zarzucając powoływanie się na dokumenty z akt mieszkaniowych, które w niniejszej sprawie nie znajdują pełnego uzasadnienia, albowiem złożone zostały w oparciu o realizację przepisu art.91 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej w tym zakresie, w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wniósł o jej nieuwzględnienie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podano, zgodnie z art.3 parag.2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Jednym z elementów zakreślających przedmiot skargi przewidzianej w art.3 parag.2 pkt 4 jest to, że akt lub czynność muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjne ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującym daną czynność /Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Woś, Knysiak-Molczyk, Romańska, wyd.LexisNexis s.59-60/ Podobne stanowisko prezentuje również NSA w wyroku z dnia 4 lutego 1998r. II SA 1367/97/. Z uwagi, że skarżący jest funkcjonariuszem podporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi, który zdecydował o odmowie wypłaty zwrotu kosztów dojazdu. Tym samym zaskarżona czynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z kolei uznać należy, że droga sądowa jest również niedopuszczalna w odniesieniu do odwołania od decyzji nr 40/03 [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji- jako aktu ściśle wewnętrznego skierowanego wyłącznie do policjantów województwa małopolskiego podporządkowanych wydającemu ją organowi. Natomiast odnośnie merytorycznej strony nabycia uprawnień do zwrotu kosztów dojazdu, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zgodnie którym funkcjonariusz mieszkający w miejscowości pobliskiej nie nabywa uprawnień do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, jeżeli w miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 169/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołana podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest ustalenie formy prawnej w jakiej załatwiana jest sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, o którym mowa w art.93 ust.1 ustawy o Policji, a w konsekwencji ustalenie czy sprawa ta podlega kontroli sądów administracyjnych. Przepis art.97 ust.5 ustawy wskazuje rodzaje spraw, których załatwienie następuje w formie decyzji administracyjnej, w katalogu tych spraw nie ma sprawy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. A zatem ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej dla załatwiania sprawy zwrotu kosztów dojazdu. Skarżący wnosząc skargę podał, iż przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna o jakiej mowa w przepisie art.3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś strona przeciwna wnosząc o odrzucenie skargi wskazała, że sprawa ta nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego realizacja obowiązku właściwego komendanta policji, będącego organem administracji publicznej, uregulowanego w art.93 ustawy o Policji następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art.3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czynność na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego charakteryzuje się tym, że jest podejmowana w sprawie indywidualnej, skierowanej do oznaczonego podmiotu, która dotyczy uprawnień lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek którego czynność dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Kolejnym kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Czyli skarga dotyczy czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalności administracji publicznej" A zatem zdaniem Sądu, wynikająca z art.93 ust.1 ustawy o Policji, wypłata bądź odmowa wypłaty określonej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, jest czynnością o jakiej mowa w art.3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tym samym jest objęta kontrolą sądów administracyjnych. / tak też w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 14.04.2005 sygn II S.A./Gd 1646/03, ONSAiWSA 2006/1/3/. Natomiast powołany w odpowiedzi na skargę wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998r. sygn.akt II SA 136797 / za Komentarzem do ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ; Woś, Knysiak-Molczyk, Romańskam wyd.LexisNexis/ dotyczy innego zagadnienia, o którym mowa poniżej. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może natomiast być decyzja nr 40/03 [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 18 sierpnia 2003r. określająca zasady ustalania prawa do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, trybu dokonywania wypłaty świadczenia oraz wzór wniosku o zwrot kosztów dojazdu. Decyzja ta jest ogólnym aktem administracyjnym z zakresu kierownictwa wewnętrznego, nie należy do aktów indywidualnych, ani do aktów prawa miejscowego, nie podlega tym samym kontroli Sądu. Aby jednak sąd administracyjny mógł rozpoznać skargę i dokonać merytorycznej kontroli czynności o jakiej mowa w art.3 § 2 pkt 4 , sama skarga musi być wniesiona zgodnie z trybem określonym w przepisie art.52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powołanym art.52 § 3 , jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zaś termin do wniesienia skargi określa przepis art.53 ustawy, zgodnie z § 2 w przypadkach o których mowa w art.52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W przypadku czynności dotyczącej zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby określonej w art.93 ust.1 ustawy o Policji organem właściwym do podjęcia tej czynności jest - zgodnie z ogólną zasadą wynikająca z art.6 co do właściwości organów - komendant powiatowy policji. Ustawa o Policji nie przewiduje żadnych środków zaskarżenia dla takiej czynności. Tym samym zgodnie z wskazanym wyżej przepisem art.52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi na taką czynność winno być poprzedzone wezwaniem organu, który dokonał tej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po dokonaniu wezwania, przy zachowaniu terminów określonych w art.53 ustawy można wnieść do sądu administracyjnego skargę na czynność tego organu. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wezwał Komendanta Powiatowego Policji w [...] do usunięcia naruszenia prawa i nie zaskarżył czynności przez niego podjętej, lecz zaskarżył czynność [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji, który nie był uprawniony do podjęcia takiej czynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił.