III SA/Kr 330/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Elżbieta Kremer Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną przez H. M. decyzją z dnia 05 marca 2010r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] 2010r. znak [...] orzekającą o uznaniu H. M. z dniem 06.01.2010r. za osobę bezrobotną i odmawiającą jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz. 415). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 06.01.2010r. H. M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Decyzją z dnia [...] 2010r. znak [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Starosta Powiatu orzekł o uznaniu H. M. z dniem 06.01.2010r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania jej prawa do zasiłku, uzasadniając to stwierdzeniem, że suma okresów uprawniających do zasiłku, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 w/w ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni. Odwołując się od powyższej decyzji H. M. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Urzędzie Pracy była zatrudniona kolejno w B, w Urzędzie [...] w okresie od 17.07.2008r. do 28.02.2009r. tj. przez okres 227 dni i w A Sp. z o.o. z siedzibą w K. od 06.04.2009r. do 26.12.2009r. tj. przez 265 dni, co daje w sumie 492 dni. Załączyła świadectwa pracy od wymienionych pracodawców. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji przyznał, że skarżąca była faktycznie zatrudniona w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji przez okres 492 dni, ale do okresu uprawniającego do zasiłku zalicza się jedynie te okresy, w których osoba zatrudniona osiągała wynagrodzenie w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenie za pracę. Warunek ten jest niezależny w ocenie organu od wymiaru czasu pracy. W B skarżąca w pełnym wymiarze czasu pracy była zatrudniona w okresie od 17.07.2008r. do 28.02.2009r. tj. przez okres 127 dni a w okresie od 21.11.2008r. do 28.02.2009r. w wymiarze ½ etatu. Do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczony został jedynie okres pracy w pełnym wymiarze czasu pracy ponieważ wynagrodzenie, które otrzymała skarżąca w tym okresie wynosiło co najmniej minimalne wynagrodzenie. W roku 2008 minimalne wynagrodzenie wynosiło 1.126 zł a w roku 2009 kwotę 1.276 zł. Z umowy o pracę z A Sp. z o.o. wynika, że ustalono skarżącej wynagrodzenie na poziomie 1025 zł brutto, w niepełnym wymiarze czasu pracy i okres ten nie został wliczony ponieważ wynagrodzenie było niższe od ustawowego minimalnego wynagrodzenia. Odnośnie czasu pracy w B w niepełnym wymiarze czasu pracy brak jest w aktach dokumentów na temat wynagrodzenia, ale w ocenie organu nie ma to wpływu na postępowanie wyjaśniające z tego względu, że nawet gdyby skarżąca wykazała, że osiągnięte w tym okresie wynagrodzenie było odpowiednie tj. w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenie za pracę to zaliczone byłoby 227 dni, co nadal nie uprawnia ją do zasiłku. Decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi H. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniosła, że z przeliczenia osiąganego miesięcznie wynagrodzenia zarówno w B jak i A Sp. z o.o. wynika, że w latach 2008 - 2009r. osiągnęła wynagrodzenie, które było wyższe od minimalnego wynagrodzenia. W okresie bowiem od 17.07.2008r. do 31.12.2008r. osiągnęła zarobki w wysokości 8441,51 zł, w przeliczeniu na miesiąc to kwota 1406,92 zł. W okresie zatrudnienia w B (od 01.01.2009r. do 02.2009r.) miesięcznie zarobiła kwotę 1460,78 zł. W okresie natomiast od 06.04.2009r. do 12.2009r. ze względu na przepracowane godziny nadliczbowe osiągnęła wynagrodzenie w miesiącu maj 2009 – 1619,50 zł a w listopadzie 2009r . – 1337,63 zł. W pozostałym okresie zatrudnienia zarobki nie przekroczyły minimalnej wymaganej wartości, niemniej jak zauważyła, przepracowała w sumie 17 miesięcy a suma zarobków wyniosła kwotę 7315,35 zł. Na koniec dodała, że pozostaje w ciężkiej sytuacji materialnej i zasiłek dla bezrobotnych stanowiłby dla niej dodatkowe potrzebne źródło utrzymania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, zaznaczając, że co prawda kwestią sporną w sprawie pozostaje niezliczenie skarżącej do okresu uprawniającego do zasiłku pracy świadczonej w niepełnym wymiarze czasu pracy niemniej jednak organ podtrzymuje stanowisko w sprawie tego rodzaju, że istotnym dla rozstrzygnięcia w kwestii zasiłku jest nie wymiar czasu pracy a ustalenie czy wynagrodzenie bezrobotnego osiągnęło wysokość w przeliczeniu miesięcznym kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit a nie można interpretować w oderwaniu od treści całego przepisu. Stawiałoby to w niekorzystnej sytuacji osoby określone w art. 71 ust. 2 lit. c, d, e i f ustawy, które osiągają niższe kwotowo wynagrodzenie od minimalnego a w sytuacji uprzywilejowanej pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy i osiągających wynagrodzenie faktyczne kwotowo nawet bardzo niskie, które po proporcjonalnym przeliczeniu odpowiadałoby minimalnemu wynagrodzeniu za pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przez organy przepisów postępowania dających podstawę do uchylenia decyzji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym, oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a - g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli spełnia przesłanki określone w literach a/ -k/ punktu 2-go. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca spełniła warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Kwestią sporną w sprawie są natomiast okoliczności uzasadniające uznanie, że skarżąca spełniła warunki do uzyskania prawa do zasiłku. Stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a w/w ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. W ocenie Sądu istota sprawy sprowadza się do ustalenia jakiego rzędu wynagrodzenie "osiągnęła" H. M. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wymieniony wyżej przepis posługuje się zwrotem "osiąganie" wynagrodzenia co oznacza, że w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego należy ustalić ściśle wysokość wynagrodzenia, które zostało wypłacone skarżącej we wskazanym wyżej okresie. Tymczasem w niniejszej sprawie organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji oparły ustalenia faktyczne w przedmiocie wynagrodzenia jedynie na umowie o pracę z A Sp z o.o. z 06.07.2009r., która przewidywała w ramach elementów stosunku pracy, że miesięczne wynagrodzenie całkowite będzie wynosić 1025,00 zł. (w niepełnym wymiarze czasu pracy, w ramach 25 – godzinnego tygodnia pracy) i uznały, że jest to kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w roku 2009 i w związku z tym 265 – dniowego okresu pracy w firmie A Sp. z o.o. w niepełnym wymiarze czasu pracy nie uwzględnia się przy ustaleniu prawa do zasiłku. Odnośnie pracy w B w pełnym wymiarze czasu pracy tj. w okresie od 17.07.2008r. do 28.02.2009r. organ drugiej instancji stwierdził, że jest co prawda okres ten podlega wliczeniu do okresu uprawiającego do zasiłku ale ze względu na to, że wynosi jedynie 127 dni zamiast wymaganych ustawą 365 ostatecznie nie jest wystarczający do ustalenia uprawnień do zasiłku. Należy zauważyć , że ustalając stan faktyczny sprawy organ nie powołał się na konkretną kwotę osiągniętego przez skarżącą w tym okresie wynagrodzenia, przyjmując ogólnie, że była ona wyższa niż minimalne wynagrodzenie obowiązujące w roku 2008. W szczególności nie ustalił wysokości osiąganego wynagrodzenia, a jedynie oparł rozważania włącznie na treści umowy o pracę, podczas gdy jak twierdzi skarżąca, wykonywała pracę także w godzinach nadliczbowych. Wskazana przez H. M. w skardze okoliczność, że w firmie A Sp. z o.o. pracowała także w godzinach nadliczbowych oraz, że wskutek tego w miesiącach maj 2009 i listopad 2009r. osiągnęła wynagrodzenie, które faktycznie przekroczyło kwotę obowiązującego w roku 2009 minimalnego wynagrodzenia za pracę wymagała postępowania wyjaśniającego , które doprowadziłoby do ustalenia ( np. w oparciu o listę płac )jakie wynagrodzenie skarżąca osiągnęła, a następnie odniesienie wyniku tych ustaleń do tego, że w roku 2009, na podstawie obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z 24 lipca 2008r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2009 (M.P. z 2008r., Nr 55, poz. 499) wynosiło kwotę 1.276 zł. Sformułowanie przepisu ustawy o promocji zatrudnienia (...) art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a wymaga ustalenia jakie faktycznie kwoty wynagrodzenia miesięcznie osiągnął bezrobotny w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Orzekające w sprawie organy w sposób zbyt ogólny ustaliły stan faktyczny, koncentrując się jedynie na umowie o pracę z A Sp. z o.o i na świadectwach pracy skarżącej, z których nie wynikają wszystkie istotne dla prawa do zasiłku elementy. W ten sposób naruszyły art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), które wymagają od organu administracyjnego podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organowi odwoławczy dodatkowo naruszył art. 136 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd nie przesądza niniejszym, że skarżącej H. M. przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych a wskazuje, że ustalenie czy takie prawo jej przysługuje wymaga ponownego postępowania wyjaśniającego w kierunku przez Sąd wskazanym. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji dokona ustaleń w przedmiocie czasokresu zatrudnienia i faktycznie osiąganego przez skarżącą wynagrodzenia w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w Urzędzie Pracy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji.