III SA/Kr 336/20

|Sygn. akt III SA/Kr 336/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 sierpnia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, NSA Krystyna Kutzner, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 13 sierpnia 2020 r. skarg Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta na uchwały:, - nr VII/42/2011 Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu sołectwa Sierosławice;, - nr VII/41/2011 Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu sołectwa Rudno Dolne;, nr VII/39/2011 Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu sołectwa Pławowice;, nr VII/38/2011 Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu sołectwa Mniszów-Kolonia;, - nr VII/34/2011 Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu sołectwa Hebdów., , , stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości., Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowej Hucie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwały: Nr VII/34/2011 Rady Gminy Nowe Brzesko z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie: uchwalenia Statutu Sołectwa - Hebdów - w całości, Nr VII/38/2011 Rady Gminy Nowe Brzesko z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie: uchwalenia Statutu Sołectwa – Mniszów Kolonia - w całości, Nr VII/39/2011 Rady Gminy Nowe Brzesko z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie: uchwalenia Statutu Sołectwa - Pławowice - w całości, Nr VII/41/2011 Rady Gminy Nowe Brzesko z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie: uchwalenia Statutu Sołectwa – Rudno Dolne - w całości, Nr VII/42/2011 Rady Gminy Nowe Brzesko z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie: uchwalenia Statutu Sołectwa - Sierosławice - w całości, zarzucając im istotne naruszenia prawa, tj. m.in. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) poprzez niepoddanie projektów statutów społecznym konsultacjom z mieszkańcami. Prokurator wskazał na podkreślany w orzecznictwie jako obligatoryjny wymóg ważności uchwały o nadaniu statutu jednostce pomocniczej gminy i konieczność podjęcia przez Radę Gminy uchwały określającej zasady i tryb konsultacji oraz dokonania rzeczywistych i rzetelnych konsultacji z mieszkańcami danej jednostki pomocniczej gminy, które polegać muszą na stworzeniu możliwości realnego wpływu na kształt statutu przez mieszkańców. Tymczasem przed uchwaleniem ww. statutów Sołectw nie tylko nie podjęto uchwał w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, ale nie podjęto również żadnych działań w celu realizacji ustawowego obowiązku przeprowadzenia takich konsultacji, w z związku z czym uchwały jako sprzeczne z prawem zgodnie z art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym są nieważna w całości. Prokurator zarzucił oraz uzasadnił w skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), oraz art. 36 ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez: wskazanie w § 4 ust. 1 Statutów, że organem Sołectwa jest Rada Sołecka, umocowanie w §12 ust. 2 Statutów Sołtysa do przewodniczenia Radzie Sołeckiej, brak enumeratywnego wskazania w § 12 ust. 5 Statutów, a jedynie przykładowe, praw i obowiązków Sołtysa, wprowadzenie w § 22 ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców miasta Sołectwa; ustanowienie w § 20 Statutów bezpośredniej odpowiedzialności Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przed Zebraniem Wiejskim, przez które mogą być odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał Zebrania lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego w opinii środowiska. Wobec powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwał w całości. W odpowiedziach na skargi organ uznał skargi za uzasadnione, podnosząc, że nie ma jednak możliwości zastosowania autokontroli w ramach art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), i nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub jej części, a uchylenie zakwestionowanych przepisów jest z punktu widzenia obowiązującego prawa niewystarczające. Na posiedzeniu niejawnym 13 sierpnia 2020 r. Sąd postanowił uwzględnić wniosek Burmistrza Nowe Brzesko o połączenie wszystkich spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargi były zasadne. Sąd uwzględnił przy tym wniosek organu na podstawie art. 111 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie Prokurator złożył identyczną w zarzutach skargi, a skargi te dotyczyły zasadniczo tego samego typu statutu, tyle że różnych sołectw. Zdaniem Sądu wystąpił więc "związek" pomiędzy rozpoznawanymi sprawami. Z uwagi również na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznawał analogiczne skargi Prokuratora, należałoby powtórzyć za pozostałymi składami orzekającymi (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2020 r., III SA/Kr 342/20), że art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g.") stanowi: 1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że art. 5 ust. 2 u.s.g. stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżone uchwały dotyczące statutu jednostki pomocniczej powinny były zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. W niniejszej sprawie nie zostały przeprowadzone konsultacje społeczne, co przyznał organ w odpowiedzi na skargę. Brak jest również dokumentacji, z której wynikałoby przeprowadzenie stosownych konsultacji. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku zaskarżonych statutów nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05) Należy stwierdzić, że zaskarżone w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej Nowe Brzesko wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa, powodującym ich nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone uchwały w sposób istotny naruszyły prawo i na podstawie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.