III SA/Kr 338/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 1 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego o 30 % I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone rozkazy personalne nie mogą być wykonane. Komendant Powiatowy Policji wydał rozkaz personalny w dniu [...] 2010r. Nr [...] znak [...] o obniżeniu T. P. z dniem 16.11.2010r. dodatku służbowego przyznanego na czas nieokreślony o 30% otrzymywanej stawki tj. o kwotę 105 zł miesięcznie do wysokości 245 zł miesięcznie - na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 6 f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 9 ust. 5, w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Na podstawie art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że T. P. został przyjęty do służby w Policji z dniem 3 sierpnia 1989 r. Od dnia 1.04.1999 r. wykonywał obowiązki służbowe na stanowisku Dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych Wydziału Prewencji. Z dniem 16 czerwca 2010r. Komendant Powiatowy Policji powierzył T. P. obowiązki służbowe na stanowisku Referenta Zespołu Ochronnego Wydziału Prewencji z zachowaniem dotychczasowego uposażenia. Zgodnie z kartami opisu w/w stanowisk pracy policjant pełniąc służbę winien realizować określone tam zadania w zakresie pracy dzielnicowego i Referenta Zespołu Ochronnego. Tymczasem T. P. w okresach od 26.01 do 23.02.2010 r., od 27.02 do 2.03.2010r., od 29.03 do 5.04.2010 r. /opieka/, od 18.04 do 23.04.2010 r., od 26.04 do 6.05.2010 r. oraz od 15 maja 2010 r. do chwili obecnej przebywa na nieprzerwanych zwolnieniach lekarskich, w związku z czym nie realizował i nie realizuje tych obowiązków. Zadania te wykonują inni funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji. W zaistniałej sytuacji otrzymywana przez T. P. kwota dodatku służbowego nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia, zgodne z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Odnośnie obniżenia kwoty dodatku organ wyjaśnił, że w myśl § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia wysokość dodatku służbowego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych może obniżyć dodatek do wysokości 30 % otrzymywanej stawki. Obniżenie dodatku służbowego o 30 % otrzymywanej stawki jest, zatem zgodne z treścią § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Policjant, który od wielu miesięcy nie realizuje żadnych zadań i czynności służbowych nie może w ocenie organu, otrzymywać dodatku służbowego w przyznanej wyżej kwocie, stąd też obniżenie następuje w maksymalnej, przewidzianej przepisami, wysokości. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano decyzji z uwagi na ważny interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymanej przez T. P. kwoty dodatku służbowego do wymogów obligowanych przepisami prawa. Odwołując się od powyższej decyzji T. P. zarzucił organowi nadinterpretację § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, bezzasadne zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 121 ustawy o Policji, w tym naruszenie zasady ochrony praw nabytych. Zarzucił również organowi niezasadne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W szczególności zarzucił organowi, że nie wziął pod uwagę odmienności sytuacji polegającej na niewykonywaniu obowiązków z racji przebywania na zwolnieniu lekarskim, poświadczonym stosownymi dokumentami. W jego ocenie dokonana przez organ wykładnia art. 121 ust. 1 ustawy o Policji jest mało precyzyjna i niepoparta przepisami prawnymi. Zauważył, że niejednokrotnie podczas zwolnień kolegów z pracy zastępował ich i z tego tytułu nie zwiększono mu dodatku służbowego. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia 1 lutego 2011r. Nr [...] znak [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji- na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielając stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji, zaznaczył, iż z materiałów postępowania wynika, że decyzja o obniżeniu dodatku służbowego była konsekwencją wniosku personalnego Naczelnika Wydziału Prewencji KPP, umotywowanego długotrwałym przebywaniem przez policjanta na zwolnieniach lekarskich, czego konsekwencją była jego całkowita niedyspozycyjność. Komendant Powiatowy Policji stwierdził, iż łączna liczba dni zwolnień lekarskich w 2010 r. wynosiła 298 dni, a nieprzerwana niezdolność do służby trwa od dnia 15 maja 2010 r. i do dnia zajęcia przez niego stanowiska w sprawie wyniosła 240 dni. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, że art. 104 ust. 3 ustawy o Policji stanowi, że na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymać dodatek służbowy. Szczegółowo kwestię przyznawania dodatków do uposażenia reguluje rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Przepisy § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia stanowią, że dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony, a wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Z treści przepisów rozporządzenia wynika, że przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Organ zaznaczył też, że § 9 ust. 5 rozporządzenia przewiduje możliwość obniżenia dodatku służbowego, jednak może to nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zapisano również, że przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6, co oznacza, że dodatek służbowy może być w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżony nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki - zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Mając to na uwadze organ stwierdził, że przywołane przepisy stwarzają możliwość obniżenia dodatku służbowego policjantom, którzy nie wywiązują się z powierzonych zadań i czynności służbowych również z powodu częstych absencji chorobowych, które uniemożliwiają prawidłowe wywiązywanie się przez nich z powierzonych zadań, a z którymi związana jest też konieczność realizowania tych zadań przez innych funkcjonariuszy. Zatem organ I instancji postąpił prawidłowo korzystając z uprawnienia przysługującego mu z mocy prawa i obniżając wysokość dodatku służbowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że w tym przypadku nie ma zastosowania art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Organ uznał, że przepis ten nie ogranicza możliwości kształtowania przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa, w tym przypadku w okresie jego choroby. Okoliczność związana z przebywaniem przez policjanta na zwolnieniach lekarskich nie stanowiła, zatem przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, uzasadniające obniżenie przyznanego mu wcześniej dodatku służbowego, z uwagi na dokonaną ocenę wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych oraz realizacji powierzonych zadań i czynności służbowych. Nadto organ nadmienił, że dodatek służbowy jest jedynym uznaniowym składnikiem uposażenia, który winien stanowić instrument motywujący policjantów do wzorowego wykonywania zadań służbowych, doskonalenia zawodowego i podnoszenia stanu dyscypliny. Z tego też wynika, że jest to dodatek o charakterze fakultatywnym, umożliwiający przełożonym nagradzanie wyróżniających się w służbie funkcjonariuszy. Wysokość dodatku służbowego powinna być uzależniona od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych kwalifikacji zawodowych. Oceny tej dokonał Naczelnik Wydziału Prewencji KPP, który uznał, że proponowana, niższa wysokość dodatku służbowego będzie odzwierciedlała zaangażowanie T. P. w czynności służbowe i wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem personalnym o obniżenie dodatku służbowego, który zgodził się z wnioskiem. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ podniósł, iż zgodnie z brzmieniem art. 108 § 1 k.p.a. organ I instancji wskazał, że przesłanką nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności była ochrona interesu społecznego, tożsamego w tym przypadku z interesem służby, który przejawiał się w jego ocenie w konieczności niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez policjanta kwoty dodatku służbowego do wymogów zgodnych z przepisami prawa. Organ odwoławczy, zatem uznał, iż organ I instancji miał prawo podjęcia takiej decyzji w sprawie, gdyż T. P. od wielu miesięcy nie realizował żadnych zadań i czynności służbowych. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie zgodnie z przepisami kodeku postępowania administracyjnego. Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi T. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego polegające na zastosowaniu błędnej wykładni § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, naruszenie zasady legalizmu oraz art. 108 § 1 k.p.a., wnosząc o uchylenie rozkazów podjętych w sprawie. Skarżący podtrzymał zarzuty z odwołania, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustanawia zasadę ochrony praw nabytych w tym uposażenia w czasie choroby policjanta. W ocenie skarżącego zmiana, mająca wpływ na pobieranie uposażenia nie polega na przebywaniu na zwolnieniu lekarskim. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałaby, że ochrona wynikająca z przepisu byłaby iluzoryczna. Nadto skarżący zauważył, że wyraźne określenie przez ustawodawcę warunków obniżenia dodatku służbowego, polegające w pierwszej kolejności na sporządzeniu na podstawie rozporządzenia z 30 sierpnia 2010r. oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych powoduje, że wydanie negatywnej opinii jest warunkiem niezbędnym do obniżenia dodatku służbowego. Dodał, że w ostatnim czasie nie został zapoznany w sposób określony z w/w aktem prawnym z opinią o niewywiązywaniu się z obowiązków. Istotnym dla skarżącego jest to, że wynikające z treści rozporządzenia przesłanki odnoszą się wyłącznie do oceny funkcjonariusza dokonywanej w trakcie wykonywania przez niego obowiązków służbowych a nie do okoliczności niemożności wykonywania przez funkcjonariusza zadań związanych z służbą. Skarżący ponowił zarzuty odnośnie rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaznaczył, że przebywa na zwolnieniu lekarskim w związku z chorobą, pozostającą w związku ze służbą w Policji. Wojewódzka Komisja Lekarska uznała go za całkowicie niezdolnego do pracy w Policji oraz zaliczyła do trzeciej grupy inwalidów w związku ze służbą w Policji. Odpowiadając na skargę, Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia, więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2010r. Nr [...] znak [...] o obniżeniu T. P. z dniem 16.11.2010r. dodatku służbowego przyznanego na czas nieokreślony o 30% otrzymywanej stawki tj. o kwotę 105 zł miesięcznie do wysokości 245 zł miesięcznie- wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ, podejmując decyzję o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego, miał na względzie tę okoliczność, iż skarżący policjant od wielu miesięcy z powodu choroby nie realizował zadań i czynności służbowych wynikających z karty opisu jego stanowiska pracy. Zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.) w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zatem policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc - jak w sprawie - także do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. W ocenie Sądu, organy wadliwie przyjęły, że przepisy stwarzają możliwość obniżenia dodatku służbowego policjantom, którzy nie wywiązują się z powierzonych zadań i czynności służbowych również z powodu częstych absencji chorobowych, które uniemożliwiają prawidłowe wywiązywanie się przez nich z powierzonych zadań, a z którymi związana jest też konieczność realizowania tych zadań przez innych funkcjonariuszy. Taka wykładnia jest błędna. Zmiany, o których mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, nie mogą być kwalifikowane w kategoriach zdarzeń takich, jak choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału służbowego. Podkreślenia wymaga, iż w świetle § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r., nr 152, poz. 1732 ze zm.), dodatek służbowy, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów § 8 ust. 5-8, może być obniżony tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W ocenie Sądu, wystąpienie u policjanta choroby, nawet długotrwałej, nie stanowi przypadku szczególnego w rozumieniu powołanego przepisu. Choroba policjanta i i związane z tym jego przebywanie na zwolnieniu lekarskim stanowi niedogodność dla jednostki Policji, w której służbę pełni taki policjant, jednakże tego typu sytuacje mają charakter powszechny i występują wszędzie tam, gdzie wykonywana jest praca (służba) na podstawie stosunku pracy czy stosunku służbowego. Odmienna wykładnia powołanego przepisu, jak to uczyniły organy w sprawie, pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową - art. 121 ustawy o Policji. W ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach Należy jednak zauważyć, że minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. W świetle powyższych rozważań, nieuprawnione jest twierdzenie organów Policji, iż § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia stanowi podstawę do obniżenia policjantowi dodatku służbowego w sytuacji, gdy ten przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.