III SA/Kr 338/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawdzka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata K. M. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 stycznia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 6 pkt 1, i 16, art. 8, art. 37, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 163 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2014 r., znak: [...], ustalająca, że pomoc społeczna w formie zasiłku stałego przyznana decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...] w wysokości 439,33 zł miesięcznie do dnia 31 grudnia 2016 r. w okresie od 1 do 31 grudnia 2013 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, określającej wysokość nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w okresie od 1 do 31 grudnia 2013 r. na kwotę 439,33 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...], orzekł w punkcie 1 ustalając, że pomoc społeczna w formie zasiłku stałego przyznana decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...] w wysokości 439,33 zł miesięcznie do dnia 31 grudnia 2016 r. w okresie od 1 do 31 grudnia 2013 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. W punkcie 2 tej decyzji określił wysokość nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w okresie od 1 do 31 grudnia 2013 r. na kwotę 439,33 zł. W motywach tej decyzji wskazano, że rodzina G. K. nie poinformowała organu I instancji o zmianie sytuacji materialnej mimo, że decyzja przyznająca skarżącej świadczenie, wydana przez ten organ, zobowiązywała stronę do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego. W ocenie organ w miesiącu grudniu 2013 r. zasiłek stały został nienależnie pobrany w wysokości 439,33 zł z tej przyczyny, że w listopadzie 2013 r. S. K. uzyskał stypendium szkoleniowe, co spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego, o której to zmianie sytuacji materialnej nie poinformowała organu. W odwołaniu od tej decyzji G. K. podniosła, że przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono postepowania co do świadczeń nienależnie pobranych. Zarzuciła organowi brak stwierdzenia w sentencji decyzji jakie kwoty w konkretnych okresach uznaje za nienależnie pobrane świadczenie. Jej zdaniem brak jest zgodności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniach tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że problematykę zasiłku stałego reguluje art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślono, że w świetle regulacji art. 37 ustawy ta forma pomocy przysługuje, gdy łącznie spełnione są przesłanki stwierdzenia niezdolności do pracy osoby pełnoletniej z powodu wieku lub niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Dokonując przeliczenia zasiłku stałego, przyznanego pierwotnie decyzją z [...] 2013 r. na skutek wniosku G. K. z dnia 30 września 2013 r. stwierdzono m. in., że za miesiące październik, listopad i grudzień świadczenia w postaci zasiłku stałego zostały nienależnie pobrane. Organ I instancji w tym przedmiocie wydał decyzję administracyjną w dniu [...] 2014 r., znak: [...], która jednak została przez Kolegium uchylona w całości a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania. SKO wskazało następnie na definicję nienależnie pobranego świadczenia, przez które rozumie się świadczenie uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowanie o zmianie sytuacji materialnej i osobistej. Organ I instancji uznał świadczenie w postaci zasiłku stałego, wypłacone na rzecz skarżącej za okres od 1 grudnia do 31 grudnia 2013 r. za nienależnie pobrane. Skoro S. K. złożył pod odpowiedzialnością karną oświadczenie, z którego wynika, że listopadzie 2013 r. otrzymał we wskazanej w nim wysokości stypendium za udział w projekcie pod nazwą: "Gotowi do pracy", to nie poinformowanie organu mimo takiego obowiązku, o tym fakcie mającym wpływ na kryterium dochodowe, które wobec tego uległo przekroczeniu, powoduje, że prawidłowa jest, zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji. W związku z tym orzekło o jej utrzymaniu w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G. K. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Zarzuciła organowi nie ustalenie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Podniosła, że warunkiem niezbędnym do uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest uprzednie i prawidłowe pouczenie osoby. Brak takiego prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot świadczeń. Istniejąca rozdzielność majątkowa od 2005 r. z mężem nie pozwala na wgląd w otrzymane przez niego jakiekolwiek świadczenia, więc nawet nie mogła z tej przyczyny o takim fakcie poinformować organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. W świetle tego ostatniego przepisu (art. 104 ust. 4 ustawy) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Definicję natomiast świadczenia nienależnie pobranego ustawodawca zawarł w art. art. 6 pkt 16 ustawy. W świetle jej za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W myśl art. 109 cyt. ustawy osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są bowiem obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Niezależnie od intencji i świadomego działania osoby zainteresowanej, każda nieprawdziwa informacja może przesądzić o tym, że świadczenie zostało nienależnie przyznane i pobrane. Zwrócić też należy uwagę na charakter i cel pomocy społecznej. Podkreślić więc trzeba, że jest ona instytucją polityki społecznej państwa, mającej na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Ponieważ pomoc ta finansowana jest ze środków Skarbu Państwa przyznawanie świadczeń powinno być dokonywane ze szczególną ostrożnością, po wnikliwym zbadaniu sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o taką pomoc. Dlatego też ustawodawca przewidział przepisy mające na celu zapobieżenie nadużywania prawa do pomocy społecznej (min. cyt. wyż art. 109 i art. 6 pkt. 16 cyt. ustawy). W rozpatrywanej sprawie decydujące zatem znaczenie dla oceny prawidłowości wydanych decyzji, ma dokonana przez orzekające organy wykładnia powyższych przepisów ustawy, zwłaszcza pojęcie nienależnie pobranego świadczenia. Z wykładni powyższych przepisów wynika że przez nienależnie pobrane świadczenie rozumieć należy tylko takie świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Od pojęcia tego odróżnić należy pojęcie "nienależnego świadczenia", które występuje tylko na gruncie prawa cywilnego, w art. 410 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), jako szczególna postać bezpodstawnego wzbogacenia się. Aby zatem przypisać skarżącej, że we wskazanym okresie pobrała nienależnie świadczenie, najpierw organy powinny wykazać, że miała ona świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie tego świadczenia i pomimo tego przedstawiła organowi nieprawdziwe informacje lub nie poinformowała o zmianie sytuacji materialnej bądź osobistej. W tym przypadku orzekające organy uznały, że skarżąca pomimo obowiązku, o którym została pouczona, nie poinformowała organu pomocy społecznej o uzyskaniu przez męża skarżącej stypendium w listopadzie 2013 r., które to miało wpływ na kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczenia w postaci zasiłku stałego, który przyznano uprzednio decyzją i wypłacono skarżącej. Po pierwsze, zwrócić należy uwagę organom, że wśród przesłanek ustawodawca nie zawarł warunku przekroczenia kryterium dochodowego. Dla samego ustalenia, że określone świadczenie jest nienależnie pobrane, okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia. Może mieć natomiast znaczenie okoliczność uzyskania dochodu jako zmiana sytuacji materialnej beneficjenta. Po drugie, orzekające organy w ogóle przeszły do porządku dziennego, nad kwestią związaną z właściwym pouczeniem skarżącej o obowiązku informowania przez nią organów o każdej zmianie sytuacji materialnej i osobistej mającej wpływ na przyznanie świadczenia. Uznały, że skoro w decyzji zmieniającej wysokość przyznanego jej świadczenia wskazano o konieczności poinformowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku, to już skarżąca została w tym zakresie wystarczająco pouczona. Stanowiska tego podzielić nie można. Ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że nie można uznać za spełniające wymogi prawidłowego pouczenia przytoczenie treści przepisu, czy też przepisów. Pouczenie spełnia wymogi prawidłowego tylko wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, by następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenia dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie (por. m.in. wyroki NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1529/12; LEX nr 1339588, czy z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10; LEX nr 745403. Powyższe oznacza, że pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia – winno być ono jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, celem pouczenia nie jest bowiem tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Trafnie na te aspekty zwróciła uwagę sama skarżąca. Doszło więc również do wadliwego odczytania norm prawnych przez orzekające organy, wynikających z przepisów - art. 6 pkt 16 i 109 ustawy - co jest naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto w tej sprawie orzekające organy, mimo obowiązków ustalenia istotnych okoliczności dla treści rozstrzygnięcia, wynikających z artykułów 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Stan rodzinny skarżącej, jej sytuacja, powinna być znana organom pomocy społecznej, gdyż jest ona ich stałym beneficjentem. Nie powinna zatem ujść uwadze organów okoliczność, że od 2005 r. skarżąca pozostaje w rozdzielności majątkowej z mężem S. A nawet, gdyby o tym fakcie organ I instancji z jakiś przyczyn nie wiedział, to orzekające jako organ odwoławczy SKO powinno okoliczność tę wziąć pod uwagę przy ocenie prawidłowości wydanej w I instancji decyzji w toku postępowania odwoławczego. Wyrok ustanawiający rozdzielność majątkową pomiędzy skarżącą a S. K. został dołączony przez skarżącą do odwołania od decyzji organu I instancji. Jakkolwiek rozdzielność majątkowa nie może jeszcze świadczyć, że osoby nie prowadzą już wspólnego gospodarstwa domowego, to z pewnością podważa kategoryczne stanowisko orzekających organów, co do tego, iż skarżąca mogła wiedzieć o uzyskaniu przez męża stypendium mającego wpływ na przyznanie jej świadczenia. Wskutek bowiem rozdzielności majątkowej, każde z małżonków prowadzi samodzielnie gospodarstwo, swobodnie pomnaża i zarządza własnym majątkiem, co oznacza też, że nie informuje drugiego o stanie tego majątku, zaciągniętych zobowiązaniach, czy też uzyskanych dochodach. W takim stanie rzeczy może być niemożliwe uzyskanie jakiejkolwiek informacji przez jednego z małżonków o uzyskaniu przez drugiego dodatkowego dochodu. Skoro taka możliwość była wyłączona, to organy nie wykazały w ocenie Sądu zaistnienia przesłanki do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia. W konsekwencji brak było podstaw do wydania kontrolowanych rozstrzygnięć. Oceniane decyzje zostały zatem wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Ostatnio wskazane uchybienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy przez kompetentny do tego organ przesądza o tym, że rozstrzygnięcie które w sprawie zapadło jest rozstrzygnięciem wadliwym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 461), orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku.