III SA/Kr 338/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2018 r. ([...]) na podstawie art. 104, 107, 108 kpa oraz art. 4, 8, 14, 98, 104, 106, 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z2018 r., poz. 1358) Prezydent Miasta 1. Zażądał zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego w miesiącu maju 2018 r. i czerwcu 2018 r. w łącznej wysokości 218,58 zł (słownie: dwieście osiemnaście złotych 58/100); 2. Podzielił żądaną kwotę na 5 miesięcznych rat (4 raty w wys. 50,00 zł, 1 rata ostatnia w wysokości 18,58 zł) płatne do ostatniego dnia każdego miesiąca poczynając od miesiąca grudnia 2018 r. pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego; 3. Nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ podał, że decyzją z dnia [...] 2018 r., znak: [...] uznano, że pobrane przez K. Ż. świadczenie w formie zasiłku stałego w maju 2018 r. i czerwcu 2018 r. w łącznej wysokości 218,58 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. Z przeprowadzonego w dniu 6 listopada 2018 r. wywiadu środowiskowego wynika, że Strona pozostaje w jednoosobowym gospodarstwie domowym, dochód w październiku 2018 r. wyniósł łącznie 818,00 zł na co składał się: zasiłek stały w kwocie 548,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 117,00 zł. O obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku stałego orzeczono na podstawie art. 98 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisów prawa wynika bowiem, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył K. Ż. kwestionując zasadność wydania zaskarżonej decyzji. Odwołujący się wniósł o zmianę niekorzystnej dla niego decyzji i zakwestionował jakoby w maju i czerwcu 2018 r. pobierał zasiłek stały. Decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r. ([...]) na podstawie art. 7, 8 ust. 1, art. 37, 98, 102, 104 i 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) oraz art. 138 §2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2017 r. znak: [...] przyznał K. Ż. świadczenie w formie zasiłku stałego w wysokości 149,79 zł od dnia 1 stycznia 2018 r. na stałe. Jednakże K. Ż. podjął pracę dorywczą i w kwietniu 2018 r. uzyskał dochód w kwocie 400,00 zł oraz w maju 2018 r. w kwocie 400,00 zł. O podjęciu pracy dorywczej nie poinformował niezwłocznie organu I instancji. Ustalono, że w kwietniu 2018 r. łączny dochód K. Ż. wynosił 884,21 zł i zasiłek stały mu nie przysługiwał. Natomiast w maju 2018 r. łączny dochód Strony był niższy i zasiłek stały przysługiwał w kwocie 81,00 zł. W tym stanie rzeczy organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i wydał decyzję dnia [...] 2018 r., znak: [...] w której uznano, że pobrane przez K. Ż. świadczenie w formie zasiłku stałego w maju 2018 r. i czerwcu 2018 r. w łącznej wysokości 218,58 zł należy uznać jako świadczenie nienależnie pobrane. Z przeprowadzonego w dniu 6 listopada 2018 r. wywiadu środowiskowego wynika, że K. Ż. ma 49 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, z rodziną nie utrzymuje kontaktów. Jest osobą bierną zawodowo, nie jest zarejestrowany w PUP, utrzymuje się przede wszystkim ze świadczeń MOPS. Zajmuje lokal mieszkalny bezumownie; mieszkanie jest skromnie urządzone ale czyste, panuje w nim porządek, ma kłopoty z płaceniem czynszu i korzysta z pomocy finansowej MOPS w regulowaniu zaległości czynszowych. Strona legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z 2008 r., które zostało wydane na czas nieokreślony; leczy się kardiologicznie i przyjmuje leki. Ponadto ustalono, że w październiku 2018 r. dochód strony wyniósł łącznie 818,00 zł na co się składał: zasiłek stały w kwocie 548,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 117,00 zł. O obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku stałego orzeczono na podstawie art. 98 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisów prawa wynika, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. Organ pierwszej instancji zażądał zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń w formie zasiłku stałego w kwocie 218,58 zł przy czym spłatę kwoty tej rozłożył na 5 miesięcznych rat w wysokości po 50,00 zł każda płatnych do ostatniego dnia każdego miesiąca, począwszy od 1 grudnia 2018 r., zaś ostatnia - piąta - rata w wysokości 18,58 zł, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wniosek o rozłożenie na raty żądanej kwoty złożył pracownik socjalny mgr A. M. w dniu 15 listopada 2018 r. Według organu odwoławczego decyzja organu I instancji, jak i przedmiotowa decyzja zostały wydana w oparciu o zasadę uznania administracyjnego ale bez naruszenia jego granic i po rozważeniu całokształtu sytuacji życiowej, zdrowotnej i dochodowej K. Ż. Uznano, że sytuacja Strony nie jest szczególna na tle innych beneficjantów pomocy społecznej w K, strona ma dochód przekraczający ustawowe kryterium dochodowe, jest osobą jeszcze w sile wieku, mieszka w dużym mieście, potrafi znaleźć sobie prace dorywcze, umie się leczyć. Na powyższe rozstrzygnięcie K. Ż. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażając niezadowolenie z pracy organów pomocy społecznej i wskazując na trudną sytuację materialną. Zdaniem skarżącego organy powinny umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018.2107 t.j.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art.135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga K. Ż. nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawna podstawę kontrolowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2017.1257 t.j.), dalej u.p.s. Zgodnie z art. 98 zd. 1 u.p.s., świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Ze zdania drugiego powyższego przepisu wynika natomiast, że organy administracji, orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, mają obowiązek odpowiedniego stosowania przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s. Ten ostatni przepis stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu wskazanych należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Kwestionowana przez skarżącego decyzja została wydana w wyniku wszczętego z urzędu przez Prezydenta Miasta postępowania, w związku z uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. [...]. Decyzją tą SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. stwierdzającą, że świadczenia w formie zasiłku stałego pobrane przez skarżącego w maju i w czerwcu 2018 r. w kwocie 218,58 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. W podstawie prawnej ww. decyzji organy powołały m.in. przepis art. 6 pkt. 16 u.p.s. Na powyższą decyzję SKO skarżący nie wniósł skargi do sądu administracyjnego. Zatem w dacie wszczęcia kontrolowanego postępowania oraz w dacie rozstrzygania przez SKO w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja uznająca, że świadczenie pobrane przez skarżącego w maju i w czerwcu 2018 r. tytułem zasiłku stałego jest świadczeniem pobranym nienależnie. Decyzja ta pozostawała poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Skoro więc decyzją z dnia [...] 2018 r. SKO nie orzekało o zwrocie nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia, zasadnym było wszczęcie postępowania z urzędu w tym przedmiocie. Organy były związane treścią ostatecznej decyzji o uznaniu świadczenia wypłaconego skarżącemu tytułem zasiłku stałego za miesiące maj i czerwiec 2018 r. w kwocie 218,58 zł za świadczenie nienależnie pobrane. Z treści przytoczonych wyżej przepisów art. 98 i art. 104 ust. 4 u.p.s. wynika, że w przypadku orzekania przez organy o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 98 u.p.s., przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. stosuje się wprost (por. np. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2065/10, Lex nr 1079747). Rozpoznając więc sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, która wszczynana jest z urzędu, organ administracji - w toku tego postępowania - obowiązany jest, w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s., ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest bowiem jednym postępowaniem (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 602/16, LEX nr 2120682). Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest ustalenie, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby, która pobrała nienależne świadczenie. W kontrolowanej sprawie wniosek o rozłożenie na raty nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia został złożony przez pracownika socjalnego (k. 2450 akt adm.). Organy rozpatrywały więc w oparciu o stan faktyczny ustalony w trakcie wywiadu środowiskowego, oraz dane wynikające z akt administracyjnych zgromadzonych w toku postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] 2018 r. Stan ten został ustalony wyczerpująco i w zakresie wystarczającym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżący jest bezrobotny, nie jest zarejestrowany w PUP, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo, utrzymuje się zasadniczo ze świadczeń pomocy społecznej. Skarżący zajmuje lokal mieszkalny o pow. 24,83 m2, którego właściciel dokonuje podwyżek czynszu. Skarżący wszczął postępowanie sądowe (Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny) zmierzające do ustalenia istnienia umowy najmu z 2009 r. (odpis pisma procesowego załączony do skargi). Organy ustaliły wysokość dochodu skarżącego osiągniętego w październiku 2018 r. na kwotę 818,-złotych. Taka sytuacja dochodowa i zdrowotna skarżącego stała się podstawą do uznania, że zachodzą przesłanki określone w art. 104 ust. 4 u.p.s. uzasadniające rozłożenie na raty podlegającej zwrotowi kwoty 218, 58 zł. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie pod kątem zastosowania przewidzianych przepisem art. 104 ust. 4 u.p.s. możliwości, Sąd uznał je za prawidłowe. Z jednej bowiem strony organy miały na uwadze aby nie doszło do zupełnego zniweczenia skutków udzielonej skarżącemu pomocy, z drugiej zaś strony zdaniem Sądu prawidłowo uznały, że sytuacja skarżącego nie uzasadnia umorzenia nienależnie pobranej kwoty w całości lub w części. Słusznie SKO wskazało, że skarżący, chociaż utrzymujący się w większości ze świadczeń pomocy społecznej jest osobą w sile wieku, potrafi znaleźć prace dorywcze. Zdaniem Sądu całokształt zgromadzonego materiału wskazuje, że rozłożenie na raty podlegającej zwrotowi kwoty odpowiada sytuacji życiowej skarżącego a wysokość i ilość tych rat wskazuje na możliwość sprostania nałożonemu nań obowiązkowi. Należy podkreślić, że decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. ma charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy jej podejmowaniu. Kontrola sądowa takiej decyzji sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. W sytuacji w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., to sąd nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie można zarzucić organom naruszenia obowiązujących przepisów, ani przekroczenia granic uznania administracyjnego. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mogły natomiast wpłynąć okoliczności wynikające z załączonego do skargi pisma złożonego przez pełnomocnika skarżącego w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym, dotyczą one bowiem w istocie sporu powstałego w związku z zawarciem przez skarżącego umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia 22 czerwca 2017 r. zajmowanego przez skarżącego i nie mają bezpośredniego wpływu na ocenę bieżącej sytuacji życiowej i materialnej skarżącego, której dokonały organy w kontrolowanej sprawie celem wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 98 u.p.s. Zauważyć tylko należy, że wydając zaskarżoną decyzję organy miały na uwadze także sytuację mieszkaniową skarżącego. Skoro zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione a Sąd nie znalazł innych podstaw do jej uwzględnienia, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.