III SA/Kr 341/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Halina Jakubiec Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skarg A. B., P. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. skargę A. B. oddala II. skargi P. B. i A. B. odrzuca. Sygn.III SA/Kr 341/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] znak [...] , po rozpatrzeniu odwołania A. B. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze z powołaniem na przepisy art. art. 149 § 3 , 138 § 1 ust.1 i ,, art. 144 kpa ‘’ , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] znak . [...] , którą orzeczono o odmowie wznowienia postępowania rozgraniczeniowego zaskarżonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] znak ,, [...] ‘’ . Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Dnia 24 maja 2007 r. A. B. złożyła podpisane przez nią i synów A. B. P. B. . datowane na 22 stycznia 2007 r. pismo stanowiące wniosek o wznowienie postępowanie zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...], znak .[...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych działkami [...] , [...] , [...] , [...] , położonych w Ł. , z nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną [...] oznaczoną w ewidencji jako droga gminna własność Gminy . Wójt Gminy decyzją z dnia [...] z powołaniem na przepisy art.149 § 3 i 104 kpa odmówił wznowienia postępowania rozgraniczeniowego . Zdaniem organu wniosek o wznowienie został złożony po upływie terminu przewidzianego art. 148 k.p.a. Uzasadniając decyzję Wójt Gminy wskazał , że doręczonym organowi 24 maja 2007r. pismem A. B. matka oraz synowie A. i P. B. domagali się ,, anulowania rozgraniczenia dz. [...] i [...] , wykazując postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. [...] , że są , razem z T. B. spadkobiercami po ¼ części z tytułu spadku po M. B. , i podnosili , że nie zgadzają się z rozgraniczeniem a jako synowie nie uczestniczyli w postępowaniu rozgraniczeniowym. Z przedłożonego przy wniosku postanowienia wynika , iż uprawomocniło się 12 maja 2006 r , co zdaniem Wójta dowodziło , że miesięczny termin do żądania wznowienia rozgraniczenia upłynął na pewno w dniu 13 czerwca 2006 r i uzasadniało odmowę wznowienia postępowania . Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. B. , podnosząc , że przewidziany art. 148 § 2 kpa termin do żądania wznowienia postępowania przez stronę , która nie brała udziału w postępowaniu biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji .Zdaniem składającej odwołanie A. B. , nieuczestniczący w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia [...] synowie nieżyjącego już wówczas M. B. o decyzji w przedmiocie rozgraniczenia dowiedzieli się w czasie Świąt Bożego Narodzenia 2006 r od matki A. B. , a złożone podanie o wznowienie mieści się w jednomiesięcznym terminie . Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie akt postępowania , w którym zapadła decyzja Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie rozgraniczenia ustaliło , że A. B. była zawiadomiona o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego , brała udział w czynnościach rozgraniczeniowych jako wykazana współwłaścicielka z mężem działki [...] i współwłaścicielka z synem A. działki [...] i podpisała protokół graniczny oraz doręczono jej dnia 31.05. 2005 r. decyzję o rozgraniczeniu. Z tej przyczyny zdaniem Kolegium Odwoławczego porównanie daty wpływu w dniu 24 maja 2007 r. wniosku o wznowienie postępowania ( datowanego na 22 stycznia 2007 r. ) z datą odbioru przez składającą odwołanie , decyzji ( 31.05.2005 r. ) wskazuje , że jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania dla A. B. upłynął przed złożeniem wniosku , niezależnie od tego , że A. B. nie miała podstawy do domagania się wznowienia postępowania z powodu nie brania przez nią udziału w sprawie . Co do składających wniosek o wznowienie postępowania A. i P. B. Kolegium Odwoławcze wskazało , że nie składali oni odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] odmawiającej wznowienia postępowania , ale w świetle przytaczanych we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności wniosek ten został złożony po upływie terminu miesiąca od dowiedzenia się o decyzji . Podkreślono , że składająca odwołania A. B. nie przedłożyła pełnomocnictwa do występowania imieniem A. i P. B. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli A. B. , P. B. i A. B. z wnioskiem o jej uchylenie wraz z utrzymaną nim mocy decyzją organu I instancji . Skargę oparto na zarzucie , ,, że wnosząc pismem z dnia 22.01. 2007 r. ,, o anulowanie ‘’ prawomocnej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] nie mieli na myśli wznowienia postępowania rozgraniczeniowego zakończonego tą decyzję , ale stwierdzenie jej nieważności z powodu ,, rażącego naruszenia prawa jej wydaniem i nie brania w tym postępowaniu udziału przez współwłaścicieli działki będącej przedmiotem rozgraniczenia - synów A. B. dziedziczących wraz z nią z ustawy udziały po ojcu M. B. ‘’ W dalszej części skargi podniesiono , że nieruchomości skarżących były rozgraniczane z inną ,, sztucznie stworzoną ‘’ jako własność Gminy działką stanowiącą drogę gminną i skarga kwestionuje podstawy do utworzenia takiej działki . Podnosili , że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ograniczone żadnym terminem . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podkreślając , że A. B. i P. B. nie złożyli odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. Na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. ustanowiony przez skarżącą A. B. pełnomocnik - adwokat , podniósł , iż skarga opiera się na zarzucie błędnego zakwalifikowania wniosku wszczynającego postępowanie jako wniosku o wznowienie postępowania , a nie wniosku o stwierdzenie nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : I. Skargi P. B. i A. B. ulegają odrzuceniu z powodu niedopuszczalności . Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm. ) - dalej ustawa p.p.s.a . - Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn ( niż wymienione w § 1 pkt 1- 5 ) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie do przepisu art. 52 § 1 powołanej ustawy , skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia , jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie , chyba , że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich . W myśl przepis § 2 art.52 przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację , w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia , taki jak zażalenie , odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie skargi. Taka regulacja oznacza , że nie jest dopuszczalne wniesienie skargi do Sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego w sytuacji , gdy strona będąca uczestnikiem postępowania przed organem I instancji nie skorzystała ze służącego jej prawa do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania , od decyzji organu I instancji. Taka sytuacja zachodzi w sprawie . Z akt postępowania administracyjnego wynika , że A. B. , P. B. i A. B. jako osoby , które podpisały pismo datowane na 22.01. 2007 r. , a wniesione w dniu 24.05.2007 r. do Urzędu Gminy , brali udział w postępowaniu przed organem I instancji i każdej z tych osób doręczono decyzję Wójta Gminy z dnia [...] , którą odmówiono wznowienia postępowania rozgraniczeniowego wraz z pouczeniem o dopuszczalności , terminie i sposobie wniesienia odwołania od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Skarżącemu P. B. i A. B. decyzję wraz z pouczeniem o odwołaniu doręczono 17.09.2007 r. ( k. 33 i 31 akt ) . Odwołanie od tej decyzji wniosła A. B. osobiście i tylko ona to odwołanie podpisała . Skarżąca ta nie przedstawiła pełnomocnictwa udzielonego jej przez synów P. i A. B. , ale też z odwołania nie wynika by działała w ich imieniu . Z tych przyczyn skargi P. B. i A. B. ulegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. II . Merytorycznemu rozpoznaniu podlegała tylko skarga A. B. Skarga nie jest uzasadniona . Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ) w związku z art. 3 § 1 powołanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. ) , kryterium sądowo- administracyjnej kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem. W sprawowaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji , w myśl przepisu art.134 § 1 p.p.s.a. , Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według powyższych zasad kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji , iż jest ona zgodna z prawem . W związku z wyartykułowanym w skardze i na rozprawie przed Sądem zarzutem błędnego zakwalifikowania przez Wójta Gminy , datowanego na dzień 22 stycznia 2007 r. pisma skarżącej oraz P. B. i A. B. , jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją rozgraniczeniową z dnia [...] a nie jako podania o stwierdzenie nieważności tej decyzji , należy wskazać na podstawowe różnice przedmiotów postępowania spraw o wznowienie i o stwierdzenie nieważności. Jedną z podstawowych zasad systemu prawa administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych tj. takich od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji , wyrażona w art. 16 § 1 kpa. W myśl tego przepisu uchylenie lub zmiana takich decyzji , stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania nastąpić może tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowaniu administracyjnego. Taka regulacja oznacza , iż przepisy regulujące tzw. postępowanie nadzwyczajne , w których nastąpić może uchylenie , zmiana , stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania muszą być wykładane - jako odstępstwo od zasady trwałości decyzji – ściśle. Nadto , każde z tzw. postępowań nadzwyczajnych ma własne , niekonkurencyjne przesłanki wydania decyzji w ramach danego postępowania . Celem postępowania o wznowienie jest zgodnie z przepisem 145 § 1 w zw. z art. 151 kpa ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już raz zakończonej decyzją ostateczną. Ponowne rozpatrzenie sprawy warunkowe jest ustaleniem przez organ właściwy do postępowania co do przyczyn wznowienia ( art. 149 § 2 kpc ) , że zaistniała co najmniej jedna z ośmiu wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 podstaw wznowienia postępowania. Do jednej z takich podstaw należy niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa ) , zakończonym decyzją ostateczną . Natomiast , celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest – jak w postępowaniu o wznowienie - ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Celem takiego postępowania , jest właśnie stwierdzenie nieważności , a więc wyeliminowanie nieważnej decyzji z obrotu prawnego , a zatem stworzenie takiej sytuacji prawnej jakby w ogóle decyzja w danej sprawie nie była wydana. Cel takiego postępowania powoduje , że jego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy , zakończonej decyzją , lecz jest nim weryfikacja decyzji z punktu widzenia przesłanek nieważności decyzji wyczerpująco wyliczonych przepisem art.156 § 1 kpa .Są to przesłanki odmienne od przesłanek wznowienia. Weryfikacja decyzji , czy jest dotknięta wadą nieważności polega na badaniu czy zaskarżona decyzja jest dotknięta co najmniej jedną z wad wyliczonych w punktach 1 - 7 §1 art.156 kpa. Przesłanką stwierdzenia nieważności jest wada tkwiącą w decyzji , jako akcie rozstrzygającym sprawę , już w chwili wydania , a nie wada samego postępowania , które ja poprzedzało. Ten ostatni rodzaj wad mieście się w podstawach wznowienia. Zgodnie z przepisem art.148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej , który wydał decyzję w I instancji. W sprawach o rozgraniczenie nieruchomości rozstrzygniętych decyzją w przedmiocie rozgraniczenia , zgodnie z przepisem art. 33 ust.1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 z późn.zm. ) , strona niezadowolona z ustalenia decyzją Wójta ( burmistrza , prezydenta miasta ) przebiegu granic może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie , przekazania sprawy sądowi. Ta regulacja powoduje , że od decyzji o rozgraniczeniu opartej na przepisie art. 33 ust.1 ustawy .Prawo geodezyjne i kartograficzne nie służy odwołanie do organu II instancji. Organ zatem , który wydał decyzję o rozgraniczeniu opartą na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest organem właściwym do przyjęcia podania o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 148 § 1 kpa . Ten organ jest też w zasadzie właściwym ( art. 150 § 1 kpa ) w sprawach wymienionych w art. 149 kpa. Wobec wydania przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] w przedmiocie rozgraniczenia opartej właśnie na przepisie art. 33 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , która wobec braku żądania przekazania sprawy sądowi stała się ostateczną , Wójt Gminy był organem właściwym do przyjęcie podania o wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją ostateczną. Zgodnie natomiast z przepisem art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia , a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to , że organem właściwym do wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie rozgraniczenia jest , stosownie do przepisu art.17 pkt 1 kpa w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 kpa , Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na tle tych regulacji prawnych za całkowicie bezzasadny uznać należy zarzut skargi , wadliwego zakwalifikowana pisma skarżącej A. B. , podpisanego także przez P. B. i A. B. , datowanego na 22 stycznia 2007 r. , a wniesionego 24 maja 2007 r. o ,, anulowanie rozgraniczania ‘’ , jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...]. Pismo to skierowane zostało do Wójta Gminy t.j. do organu właściwego do przyjęcia podania o wznowienie postępowania , a wyrażone w nim żądanie oparte było na zarzucie nie brania udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o rozgraniczeniu [...] wszystkich następców prawnych po M. B. , mężu skarżącej , a zatem na przewidzianej art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawie wznowienia. Trzeba też podkreślić , że w odwołaniu od decyzji z dnia [...] odmawiającej wznowienia postępowania , skarżąca nie kwestionowała charakteru pisma z dnia 22 stycznia 2007 r. właśnie jako podania o wznowienie , wnosiła natomiast o uchylenie tej decyzji i wznowienie postępowania . Zmiana stanowiska skarżącej co do charakteru tego pisma , dokonana dopiero w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzji organu I instancji , nie może uzasadnić zarzutu wadliwej kwalifikacji pisma jako żądania wznowienia postępowania rozgraniczeniowego. Przepisy prawa zresztą nie stawiają skarżącej przeszkody w złożeniu podania do właściwego organu wyższego stopnia o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W tym miejscu należy przypomnieć , że przewidziana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma dwa etapy. Zgodnie a art.149 § 1 kpa wznowienie postępowania ( a właściwie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania ) zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia .Natomiast odmowa wznowienia postępowania ( a w istocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ) , stosownie do przepisu art.149 § 3 kpa następuje w drodze decyzji. Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć tj. wznowienie postępowania na podstawie art.149 § 1 kpa lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art.149 § 3 kpa właściwe są dla etapu ( fazy ) pierwszego w którym organ właściwy ( tj. zgodnie z art.150 kpa § 1 kpa – zastrzeżeniem § 2 i3 - w zasadzie organ , który wydał decyzję w ostatniej instancji ) , bada czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania ( a w istocie wszczęcia postępowania w w sprawie wznowienia ) , rodzi obowiązek organu wydania opartego na przepisie art.149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania ale tylko wówczas , gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Decyzja natomiast odmawiająca wznowienia postępowania oparta na przepisie art. 149 § 3 kpa w istocie odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia a więc odmawia badania merytorycznego czy zaszła przewidziana kpa podstawa wznowienia co do istoty sprawy. Utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego , decyzja Wójta Gminy odmawiająca wznowienia postępowania ( a w istocie odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ) oparta była właśnie na przepisie art. 149 § 3 kpa . Badanie czy istnieją podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do wydania opartego na przepisie art.149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania czy opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania , obejmuje ustalenie czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną , czy żądanie wznowienia oparte jest na co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych art. 145 § 1 pkt 1-8 ( a także art.145 a - co nie dotyczy sprawy ) podstaw wznowienia , oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniu terminu określonego w art. 148 § 1 lub 2 kpa. Nie spełnianie którejkolwiek z tych przesłanek skutkować winno decyzją odmawiającą wznowienia postępowania . Zgodnie z art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Nawet zatem gdyby skarżąca nie brała udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym to przewidziany art. 148 § 1 terminie jednego miesiąca , zakończył by swój bieg po upływie miesiąca od Świąt Bożego Narodzenia w 2005 r. , gdyż wtedy - jak wynika z odwołania - od skarżącej synowie powzięli wiadomość o wydaniu decyzji rozgraniczeniowej a zatem skarżąca o decyzji wiedziała . Zgodne natomiast z aktami sprawy jest ustalenie zaskarżonej decyzji , że skarżąca A. B. osobiście brała udział w postępowaniu rozgraniczeniowym i doręczono jej w dniu 31.01. 2005 r. ( k.28 akt ) decyzję Wójta Gminy z [...] w przedmiocie rozgraniczenia. Podanie o wznowienie postępowania datowane co prawda na 22 stycznia 2007 r. wniosła dopiero 24 maja 2007 r. Na marginesie należy tylko zaznaczyć , iż z akt wynika , że również A. B. doręczono 31.01.2005 r. odpis decyzji o rozgraniczeniu . Z tych przyczyn odmowa wznowienia postępowania , a w istocie wszczęcia postępowania co do przyczyn wznowienia oparta na przepisie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 kpa była uzasadniona. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punktach I i II sentencji wyroku.