III SA/Kr 341/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi Ł. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2017 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 stycznia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2016 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania Ł. Ż. (dalej w skrócie skarżącemu) świadczenia wychowawczego na dziecko A. Ż. ur. w dniu [...] 2013 r. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 5 ust. 1 – 3 w zw. z art. 2 pkt 14 i 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżący złożył w dniu 5 kwietnia 2016 r. w Dziale Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz A. Ż. (drugiego dziecka) na okres zasiłkowy 2016/2017. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na dziecko A. Ż. ur. w dniu [...] 2013 r. Dokonał ustaleń, iż skarżący we wniosku o świadczenie rodzinne wskazał, że w skład jego rodziny wchodzi: on sam, syn A. Ż. i syn A. Ż. Do wniosku o świadczenie załączony został wyrok Sądu Okręgowego z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt [...] orzekający rozwód małżeństwa E. Ż. oraz Ł. Ż. Na podstawie treści wyroku ustalono, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim A. Ż. powierzone zostało E. Ż., z zastrzeżeniem dla skarżącego prawa do nieograniczonych kontaktów z synem oraz współdecydowania w istotnych sprawach życiowych małoletniego takich jak: nauka, leczenie i wypoczynek. Kosztami utrzymania i wychowania małoletniego A. obciążeni zostali oboje rodzice i z tego tytułu zostały zasądzone od skarżącego na jego rzecz alimenty w wysokości po 400 zł miesięcznie płatne do rąk matki małoletniego E. Ż. Organ nie zaliczył syna A. Ż. do rodziny skarżącego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, gdyż zamieszkuje wraz z matką i nie zachodzi przypadek sprawowania nad nim opieki naprzemiennej rodziców. W związku z powyższym organ przyjął, że w skład rodziny skarżącego wchodzi on sam oraz syn A. Ż., który w rozumieniu ww. ustawy jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, na które nie przysługuje świadczenie wychowawcze z pominięciem kryterium dochodowego. Skarżący nie wnioskował o przyznanie świadczenia na syna A. Ż. i nie przedstawił dokumentacji pozwalającej na ocenę spełnienia kryterium dochodowego. Odwołując się od powyższej decyzji Ł. Ż. zarzucił, że została wydana z naruszeniem przepisów na skutek błędnych ustaleń faktycznych. Podniósł, że odmowa przyznania świadczenia wychowawczego w istocie objęła syna A. a nie wskazanego we wniosku jako kolejne dziecko A. Podtrzymał tezę, że jego rodzina składa się z trzech osób, przy czym nad dzieckiem A. sprawuje wraz z matką dziecka opiekę naprzemienną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, w szczególności zakres podmiotowy osób mogących się ubiegać o to świadczenie, wysokość świadczenia oraz przesłanki przyznania świadczenia na konkretne dziecko z uwzględnieniem pojęcia pierwszego dziecka w rodzinie. Według przepisu art. 2 pkt 14 ww. ustawy jest nim jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2. Skarżący we wniosku o świadczenie rodzinne wskazał, że jego rodzina składa się z trzech osób : wnioskodawcy i dwóch synów A. i A. Wniosek obejmował żądanie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko, jakim jest A. Ż., tj. żądanie przyznania świadczenia w wysokości 500 zł z pominięciem kryterium dochodowego. A. Ż. został wskazany jako pierwsze dziecko w rodzinie. Skarżący zaznaczył, że nie ubiega się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Organ pierwszej instancji wbrew zarzutowi odwołania odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia na dziecko wskazane jako kolejne (A. Ż.) a nie na pierwsze dziecko (A. Ż.). A. Ż. nie można uznać za pierwsze dziecko w rodzinie wnioskodawcy i w konsekwencji tych ustaleń nie można przyjąć, że syn A. Ż. jest w rodzinie wnioskodawcy dzieckiem kolejnym uprawnionym do przyznania świadczenia wychowawczego niezależnie od spełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność, że jego rodzina jest trzyosobowa, przy czym, że jego dwaj synowie z nim zamieszkują i pozostają na jego utrzymaniu. Tak samo nie udowodnił, że A. Ż. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie i pozostaje pod opieką naprzemienną obydwojga rozwiedzionych rodziców, a syn A. Ż. jest w rodzinie wnioskodawcy dzieckiem kolejnym, któremu przysługuje świadczenie wychowawcze nienależnie od spełnienia kryterium dochodowego. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że A. Ż. jest synem Ł. Ż. i E. Ż. z domu F., przy czym wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem A. powierzone zostało jego matce E. Ż., natomiast zastrzeżono dla ojca Ł. Ż. prawo do nieograniczonych kontaktów z synem i do współdecydowania w istotnych sprawach życiowych małoletniego. Zasadzone też zostały od Ł. Ż. alimenty na rzecz syna A. w wysokości 400 zł miesięcznie płatne do rak matki E. Ż. A. Ż. nie zamieszkuje z ojcem w C przy ul. K, ale w B przy ul. K. A. Ż. jest natomiast synem Ł. Ż. i A. K. i zamieszkuje w C przy ul. N. Utrzymywanie kontaktów z dzieckiem i współdecydowanie w jego istotnych sprawach życiowych oraz uiszczanie alimentów do rąk matki małoletniego dziecka nie stanowi o sprawowaniu nad nim opieki naprzemiennej przez wnioskodawcę. Sprawowanie takiej opieki musi wynikać z orzeczenia sądu (co wynika z treści przepisu art. 2 pkt 16 ww. ustawy). Brak podstaw do przyjęcia, że syn skarżącego A. Ż. jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 16 ww. ustawy i w konsekwencji uznania go za pierwsze dziecko w rodzinie wnioskodawcy a także do stwierdzenia, że syn A. Ż. jest dzieckiem kolejnym, któremu przysługuje świadczenie wychowawcze niezależnie od spełnienia kryterium dochodowego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Ł. Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której znalazły się zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania: – art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego polegający na oparciu decyzji jedynie na dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, sposobu sprawowania opieki nad A. Ż. oraz faktu, czy skarżący faktycznie wykonuje władzę rodzicielską, zarówno w formie materialnej jak i sprawowanej opieki, - art. 77 § 1 i 80 Kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego polegającego na ograniczeniu się do analizy dokumentacji w sprawie, podczas, gdy do wyjaśnienia sprawy konieczne było ustalenie faktycznego sposobu sprawowania opieki nad A. Ż. pomiędzy byłymi małżonkami, co nie wynikało z dokumentacji, - art. 77 § 1 i 80 Kpa poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego polegającego na nieuwzględnieniu oświadczenia skarżącego zawartego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2016 r., że sprawuje opiekę naprzemienną nad dzieckiem A. Ż. poprzez utrzymywanie kontaktów z dzieckiem, współdecydowaniu o jego istotnych sprawach, uiszczaniu alimentów na utrzymanie dziecka A. Ż. po 400 zł miesięcznie do rąk matki, - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas, gdy ze względu na wadliwość decyzji organu pierwszej instancji winna ona być uchylona w całości a świadczenie wychowawcze przyznane na drugie dziecko A. Ż., względnie sprawa winna być przekazana do ponownego rozpoznania z uwagi na brak zgromadzenia całości materiału dowodowego, - art. 35 § 3 Kpa poprzez wydanie decyzji przez Samorządowej Kolegium Odwoławcze z dnia 12 stycznia 2017 r. pomimo, że odwołanie zostało wysłane w dniu 15 lipca 2016 r., podczas, gdy termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc od dnia otrzymania odwołania. 2. przepisów prawa materialnego : - art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez niewłaściwą wykładnie polegającą na uznaniu, że opieka naprzemienna obojga rodziców rozwiedzionych musi wynikać z orzeczenia sądu i w konsekwencji brak zaliczenia syna A. Ż. jako członka rodziny skarżącego, podczas, gdy dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze cel wprowadzenia ustawy tj. pomoc rodzicom faktycznie sprawującym opiekę nad dzieckiem oraz regulacje związane z możliwością szybkiego otrzymania wskazanej pomocy, co w przypadku konieczności każdorazowego otrzymania orzeczenia w sprawie opieki byłoby niemożliwe, a także sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa rodzinnego i opiekuńczego, - art. 2 pkt 16 ww. ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że miejsce zamieszkania dziecka A. Ż. ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy jest on członkiem rodziny skarżącego, podczas, gdy w przypadku rodziców rozwiedzionych należy ustalić, czy faktycznie istnieje opieka naprzemienna między byłymi małżonkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. jedn., Dz. U. z 2016, poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji i postanowień sąd bada, czy zaskarżona decyzja bądź postanowienie nie naruszają prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga Ł. Ż. nie podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, zwanej dalej ustawą). Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka), w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Rodzina natomiast w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 obejmował młodszego syna A. Ż. ze wskazaniem, że w skład jego rodziny wchodzi również starszy syn A. Ż., ale na tego syna nie wnioskuje o świadczenie wychowawcze. Nie załączył przy tym żadnych dokumentów obrazujących sytuację majątkową rodziny. W świetle tak sformułowanego wniosku w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy starszy syn skarżącego A. Ż. wchodzi w skład rodziny skarżącego w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu, gdyż od pozytywnego w tym względzie ustalenia zależało przyznanie skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna A. Ż. (jako na kolejne dziecko). Poczynione na gruncie ustaleń organów wnioski są prawidłowe : syn A. Ż. nie wchodzi w skład rodziny skarżącego w rozumieniu ww. ustawy a syn A. Ż. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 3 ww. ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Skarżący argumentuje, iż nad synem A. Ż. sprawuje wraz z byłą żoną opiekę naprzemienną, co znajduje odzwierciedlenie w wyroku rozwodowym Sądu Okręgowego z dnia 27 kwietnia 2010 r. Sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim A. Ż. E. Ż. oraz zastrzegł dla skarżącego prawo do nieograniczonych kontaktów z synem oraz do współdecydowania w istotnych sprawach życiowych. Zasądził również alimenty od skarżącego w kwocie po 400 zł miesięcznie na rzecz A. Ż., obciążając kosztami utrzymania i wychowania małoletniego obie strony. Poza wspomnianym wyrokiem skarżący nie przedstawił żadnych innych dowodów, na podstawie których można by było przyjąć, że skarżący wraz z żoną sprawują opiekę nad synem A. Ż., która nosiłaby cechy opieki naprzemiennej i która uzasadniałaby realizację prawa do świadczenia wychowawczego na drugiego syna A. Ż. Z przepisu art. 2 pkt 16 ww. ustawy istotne dla cech członka rodziny pozostają dwie kwestie: zamieszkiwanie oraz pozostawanie na utrzymaniu. Z akt sprawy nie wynika, by syn A. Ż. zamieszkiwał ze skarżącym (C, ul. K), wręcz przeciwnie, stwierdzone jest, że jego miejscem zamieszkania jest B przy ul. K (miejsce zamieszkania matki E. Ż.). Co prawda skarżący ponosi koszty utrzymania A. Ż. w formie alimentów, niemniej sam ten fakt nie jest przesądzający. Obowiązek alimentacyjny rodziców wobec dziecka stanowi uszczegółowienie ogólnego obowiązku "troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka..."(wyrok SN z dnia 14 listopada 1997 r., sygn. akt III CKN 217/97; Lex nr 33667). Nie dowodzi to jednak sprawowania opieki nad dzieckiem (dziećmi). Kontakty z dziećmi, które reguluje również wyrok rozwodowy, wchodzą w skład ogółu czynności, składających się na wykonywanie władzy rodzicielskiej. Kontakty z dzieckiem są elementem władzy rodzicielskiej. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 8 marca 2006 r., III CZP 98/2005 (OSNC 2006, nr 10, poz. 158) stwierdził, że: "władza rodzicielska, ze względu na swój charakter, wykazuje jako prawo podmiotowe szczególne cechy. Jej zasadniczą właściwość stanowi to, że jej atrybuty są zarazem obowiązkiem rodziców, podstawowym zaś celem jest funkcja ochronna względem dziecka. Zaspokajanie naturalnej i podstawowej potrzeby dziecka styczności z rodzicami stanowi element starań rodziców o sprawy dziecka (pieczy)...Utrzymywanie osobistej styczności z dzieckiem, warunkujące prawidłowość działań wychowawczych jest więc niezbędne dla właściwego wykonywania władzy rodzicielskiej" (tak J. Ignaczewski, Komentarz do spraw o kontakty z dzieckiem, LexisNexis 2011). Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zaniechania przeprowadzenia przez organ wywiadu środowiskowego, na podstawie którego ustalono by faktyczny zakres sprawowania opieki nad dzieckiem A. Ż., należy podnieść, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje jeden przypadek obligatoryjnego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Znajduje się on w przepisie art. 22 i dotyczy sytuacji zbiegu prawa do świadczeń (przykładowo gdy oboje rodzice zawnioskują o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko), który w niniejszej sprawie nie występuje. Z kolei przepis art. 15 ust. 1 ww. ustawy ustanawia zasadę, iż jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Wynika z powyższego, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ma rację bytu, gdy na gruncie stanu faktycznego powstają wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem. Z materiału sprawy tego rodzaju wątpliwości nie powstały. Nie można przyjąć automatycznie, że w każdej sprawie, w której zaistniał element stanu faktycznego rozwodu na małżonkami i określenia zakresu władzy rodzicielskiej zaistniały wątpliwości odnośnie sprawowanej opieki nad dzieckiem. Sąd zastrzega jednak, że nie podziela poglądu organu odwoławczego, który wywodził, że konieczne dla przyjęcia, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców jest posiadanie orzeczenia sądu w tym zakresie. Skarżący otrzymał rozwód na podstawie wyroku z dnia 27 kwietnia 2010 r., a ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2016 r. Sąd podziela tezę wykształconą w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1304/16, WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1460/16, WSA we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 438/16), że czynienie automatycznego założenia, iż z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe. Skoro określenie "naprzemiennej opieki" pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, która weszła w życie 1 kwietnia 2016 r., to trudno też wymagać od rodziców, by dysponowali oni bezwzględnie orzeczeniem o "naprzemiennej opiece" nie tylko przed tą datą, jak i w okresie obowiązywania ustawy. Ostatecznie, na gruncie niniejszej sprawy należy przyjąć, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. Ż., gdyż jest on "pierwszym dzieckiem" w rodzinie, na które nie przysługuje to świadczenie z pominięciem kryterium dochodowego. Sąd, orzekł wobec tego na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalając skargę.