III SA/Kr 342/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T. K., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] orzekającej o przyznaniu zasiłku stałego od dnia 1 listopada 2006r. na stałe w wysokości 30 zł miesięcznie, uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. W podstawie prawnej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...], przyznał T. K. zasiłek stały w kwocie 30 zł miesięcznie poczynając od 1 listopada 2006r. Od decyzji tej odwołał się T. K. zarzucając, że przyznany zasiłek jest zbyt niski i nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja nie jest zgodna z obowiązującym prawem, należało ja uchylić i umorzyć – jako bezprzedmiotową w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa – postępowanie przed organem I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium Odwoławcze oparło się na ustaleniu, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...], którą orzeczono już o przyznaniu T. K. od dnia 1 listopada 2006r. zasiłku stałego w kwocie 58,70 zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium Odwoławczego zaskarżona odwołaniem T. K. decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...], wydana została w warunkach nieważności przewidzianej art. 156 § 1 pkt. 3 Kpa, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wobec stwierdzenia podstawy nieważności względem decyzji z [...], w postępowaniu odwoławczym, Kolegium Odwoławcze uchyliło tą decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o jej uchylenie w całości złożył Prokurator Okręgowy z powołaniem na przepisy art. art. 8, 50 § 1, 52 §1 oraz 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa, przez przeoczenie, że podstawę wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stanowił przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Wskazano, iż zaskarżona odwołaniem T. K. decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] zmieniała w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] którą poczynając od 1 listopada 2006r. przyznano T. K. prawo do zasiłku stałego w kwocie 58,70 zł. Zdaniem Prokuratora Okręgowego zaskarżona odwołaniem T. K. decyzja z dnia [...] miała umocowanie w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a wydana w II instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] narusza ten przepis oraz wskazane wcześniej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że wydając decyzję z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do sfery faktograficznej stanowiącej podstawę zmiany decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] o wysokości zasiłku stałego przyznanego T. K. poprzednią decyzją organu I instancji z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Zdaniem Organu, zaskarżone rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji z dnia [...] i umarzające postępowanie I instancji, jest prawidłowe, natomiast uzasadnione w sposób błędny. Przepisy Kpa nie przewidują możliwości zmiany decyzji w przypadku wadliwego uzasadnienia, dlatego też Kolegium nie mogło uchylić swej decyzji i dokonać zmiany wadliwego uzasadnienia. Na poparcie swego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] T. K. przyznano od dnia 1 września 2006r. prawo do zasiłku pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł. Okoliczność ta nie była znana organom wydającym decyzję z dnia [...] w sprawie zasiłku stałego i została ujawniona w maju 2007r. Zdaniem Kolegium w tej sytuacji organ I instancji winien był w trybie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wznowić postępowanie zakończone decyzją z [...], a nie wydawać decyzję z dnia [...], zmieniającą decyzję poprzednią z mocą wsteczną z naruszeniem art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W przekonaniu Kolegium te okoliczności winny stanowić uzasadnienie zaskarżonej skargą Prokuratora Okręgowego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) przedmiotem kognicji sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa p.p.s.a.- sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wskazanego wyżej wniosku o zasadności zarzutów skargi. Podstawę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z "art. 105" Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, powołanym w uzasadnieniu decyzji. Ten ostatni przepis, wymienia jako jedną z przesłanek nieważności decyzji, rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio inną decyzją ostateczną. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w postępowaniu nadzwyczajnym którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności ustalając w toku zwykłego postępowania odwoławczego iż zaskarżona decyzja wydana została w warunkach nieważności z art. 156 § 1 Kpa organ odwoławczy może istotnie tą decyzję tylko uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Przesłankę faktyczną zaskarżonej skargą decyzji SKO, stanowiło ustalenie, iż sprawa przyznania T. K. zasiłku stałego od 1 listopada 2006r. została już załatwiona ostateczną decyzją z [...], a zatem wydana dnia [...] decyzja działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekająca o przyznaniu T. K. zasiłku stałego za ten sam okres (zresztą w niższej wysokości) dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Była to jedyna okoliczność wskazana zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 Kpa w uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławczego jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia. Słusznie natomiast w skardze podniesiono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeoczyło, że podstawę decyzji organu I instancji z dnia [...] stanowił m.in. przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (obecnie tj. Dz.U. z 2008r. Nr 115, poz. 728). Przepis ten w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i w dacie rozpatrzenia odwołania T. K. stanowił, że decyzję administracyjną zmienia się albo uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5. przepis ten stanowi w zd. II, że zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga (także) jej zgody. Redakcja tego przepisu wskazuje, że objęte są nim sytuacje, kiedy organ musi wydać decyzję zmieniającą lub uchylającą na niekorzyść strony decyzję poprzednią (zmiana przepisów prawa, zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej, pobranie nienależnego świadczenia), jak i sytuację gdy organ może zmienić lub uchylić taką decyzję (przy wystąpieniu przesłanek z art. 11, 12 i 107 ustawy). W istocie zatem decyzja organu I instancji z dnia [...] miała charakter opartej na przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzji zmieniającej decyzję uprzednią tego organu z dnia [...] w zakresie wysokości zasiłku stałego od 1 listopada 2006r., z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji z [...]. Przepis art. 16 § 1 Kpa wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych stanowiąc, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Zarazem stanowi, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zawarty w rozdziale 13 kpa regulującym uchylanie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności decyzji i przepis art. 163 Kpa przewiduje, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w tym rozdziale o ile przewidują to przepisy szczególne. W świetle tej regulacji przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, ma charakter przepisu szczególnego w rozumieniu art. 163 Kpa, względem przewidzianych Kpa podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji, których przedmiotem jest przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Przepis ten określa inne niż w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady i przesłanki uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Przedmiotem decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest decyzja ostateczna, na podstawie której strona już nabyła prawo. Decyzja oparta na przepisie art. 106 ust. 5 ustawy ma zatem charakter decyzji konstytutywnej, a więc winna ona uchylać lub zmieniać poprzednią decyzję od daty wydania decyzji nowej (ex nunc), a nie ze skutkiem wstecznym (ex tunc), mimo że okoliczności faktyczne stanowiące podstawę zmiany lub uchylenia decyzji zaistniały wcześniej. O tyle uzasadnione jest zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie daje podstawy do zmiany decyzji z mocą wsteczną. Trafnie natomiast skarga zarzuca, że niedokładność ustalenia co do przedmiotu sprawy, a zwłaszcza charakteru decyzji z dnia [...] jako opartej na przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, stanowiła naruszenie prawa materialnego – powyższego przepisu – co miało wpływ na wynik sprawy. Odwołanie skarżącego nie zostało bowiem merytorycznie rozpoznane i to w aspekcie przewidzianych art. 106 ust. 5 ustawy przesłanek do zmiany decyzji z dnia [...], przy uwzględnieniu wyżej wskazanego charakteru decyzji opartej na przepisie art. 106 ust. 5 ustawy jako wydanego w trybie nadzwyczajnym aktu o charakterze konstytutywnym. Podniesione w odpowiedzi na skargę stanowisko mające przekonać do uznania zaskarżonego rozstrzygnięcia za trafne lecz z powodu innych okoliczności faktycznych wskazanych w odpowiedzi na skargę nie mogło być w ogóle weryfikowane, gdyż odwołuje się do okoliczności, które nie były przedmiotem ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji. Rozpatrując natomiast ponownie odwołanie T. K. od decyzji z dnia [...] dokona Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku kontroli instancyjnej oceny czy przyjęte przez organ I instancji okoliczności uzasadniały podjęcie zaskarżonej decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy i podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)