III SA/Kr 346/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki SO del. Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2013r. nr [....] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 108 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 15, art. 14, art. 40 ust. 1 i 3, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz § 1 lit. b, pkt 2 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 127, poz. 1055) przyznał Z. B. zasiłek celowy na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca w dniu 25 maja 2010 r. zgłosił stratę na skutek powodzi, która miała miejsce w maju 2010r. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzono, że w istocie w mieszkaniu wnioskodawcy nastąpiło zalanie pomieszczeń, piwnic w budynku mieszkalnym. Ustalono także, że faktyczny rozmiar szkody jest tożsamy z treścią uzasadnienia złożonego wniosku, a posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Od powyższej decyzji Z. B. złożył odwołanie domagając się zmiany zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że środki przyznane niniejszą decyzją w wysokości 1000 zł stanowią zasiłek celowy i pochodzą zapewne z funduszy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, a nie są to środki, które zostały obiecane przez Radę Ministrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 922/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną przez Z. B. skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od niniejszego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt l OSK 1961/11 uchylił wyżej wymieniony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 726/12 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] 2010 r. W uzasadnieniu sąd wskazał, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęty jest powszechnie pogląd, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy istniejących w dniu wydania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym. W związku z tym organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, a przed decyzją organu odwoławczego doszło do zmiany stanu prawnego. Z dniem 21 lipca 2010 r. weszło bowiem w życie, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Zatem akt ten obowiązywał w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Natomiast skarżący już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wyrażając niezadowolenie z wysokości przyznanego zasiłku celowego, wskazywał, że oczekuje pomocy w większym rozmiarze. Tymczasem organ odwoławczy przeszedł całkowicie do porządku nad tą kwestią, nie rozważył, czy zawarte w odwołaniu żądanie nie obejmuje udzielenia pomocy społecznej w ramach szczegółowych warunków udzielenia takiej pomocy, nie wyjaśnił, czy skarżący w związku ze zmianą przepisów w toku postępowania odwoławczego złożył odrębny wniosek o przyznanie pomocy już na warunkach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r., czy też może uzupełnił wniosek uprzednio złożony. Wątpliwości w tym zakresie potęguje dodatkowo nieodniesienie się przez organ odwoławczy do form pomocy przewidzianej w powołanym rozporządzeniu, obowiązującym w dacie orzekania przez ten organ, oraz nawiązanie przez ten organ w uzasadnieniu decyzji do pomocy określonej jako "dotacja nr 2" bez bliższego wyjaśnienia zasad i trybu przyznawania pomocy w tej formie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 lutego 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 40 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Przedmiotowy zasiłek celowy ze względu na straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego przyznany został Z. B. na jego wniosek z dnia 25 maja 2010 r., który nie był modyfikowany. Należy niewątpliwie zwrócić uwagę, że decyzja oparta na przepisie art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do odmowy lub rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule wyrażonej w art. 7 K.p.a. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu sprawia, że dokonywana kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Dokonując weryfikacji przeprowadzonego przez organ l instancji postępowania dowodowego w związku ze złożonym przez stronę wnioskiem z dnia 25 maja 2010 r., Kolegium nie dopatrzyło się uchybień, które skutkować miałyby zakwestionowaniem zaskarżonej decyzji. Wprawdzie jej uzasadnienie nie jest wyczerpujące, jednakże uchybienie to, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma wpływu na wynik sprawy. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych działach specjalnych lub produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan nie mogły mieć wpływu na podjęte przez organ l instancji, jak i Kolegium rozstrzygnięcie. Podkreślić jeszcze raz należy, że wniosek o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie strat związanych z powodzią został przez stronę złożony w dniu 25 maja 2010 r. tj. przed wejściem w życie wyżej opisanego rozporządzenia. Również decyzja organu l instancji została wydana przed dniem wejścia w życie niniejszego aktu. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Z. B. domagając się stwierdzenia nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego to jest art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art. 185 §2 P.p.s.a. praż art. 154§ 1, §4i§6 P.p.s.a. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykonało zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., ani też nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Nadto decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, gdyż opisuje wydarzenia nieodnoszące się do tej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 - dalej powoływana jako P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy na wstępie, iż zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy przy tym rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie tak rozumianej oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego aktu w aspekcie stosowania prawa, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w konkretnym przypadku uznane za błędne, oraz jakie - zdaniem danego sądu - zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło zostać uznane za zgodne z prawem (zob. m. in. T. Woś i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 472-473). Organ administracji zobowiązany jest wobec tego do bezwzględnego zastosowania się przy ponownym rozpoznaniu sprawy do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Uchybienie temu obowiązkowi narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza wadliwość podjętego aktu lub czynności, uzasadniającą konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego (zob. np. wyrok NSA z 21 października 1999r., IV S.A. 1681/97, LEX nr 47848). Ocena prawna może dotyczyć również braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Dla organu administracyjnego ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma ocena prawna pozostająca w związku i mieszcząca się w ramach kognicji tego sądu, a więc ocena, która zdeterminowała stanowisko sądu w rozpatrywanej sprawie. Mając na uwadze treść i skutki zapadłego przed tutejszym Sądem wyroku z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 726/12 (jak również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt l OSK 1961/11) w świetle regulacji art. 153 P.p.s.a. stwierdzić należy, że organ odwoławczy, czyli Samorządowego Kolegium Odwoławcze został zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Miał on uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Sąd wyraźnie podkreślił również, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. weszło w życie z dniem 21 lipca 2010 r. Zatem obowiązywało ono już w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jedynie, że przepisy powyżej cytowanego rozporządzenia nie miały wpływu (i mieć nie mogły) na podjęte przez organ l instancji jak i Kolegium rozstrzygnięcie, a poza tym wniosek został złożony przez stronę w dniu 25 maja 2010 r. tj. przed dniem wejścia w życie wyżej wskazanego rozporządzenia. Organ odwoławczy zdaje się nie dostrzegać, że w niniejszej sprawie decydującego znaczenia wcale nie ma data złożenia wniosku przez Z. B. Co więcej z treści tego wniosku wynika jedynie, że zainteresowany zgłasza, że w wyniku powodzi w dniu 15 maja 2010 r. poniósł straty w swoim gospodarstwie domowym. Nie wynika jednak z jego treści, że domaga się on przyznania zasiłku celowego, na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tak jak w toku całego postępowania zakłada to SKO. Podkreślenia również wymaga, że skarżący już w odwołaniu od decyzji organu l instancji (k-28 akt sądowych) wyraźnie podkreślił, że jego żądanie obejmuje udzielenie pomocy społecznej w ramach mającego wejść w życie rozporządzenia. Podaje, bowiem, że "zasiłek przyznany przez GOPS nie jest pomocą socjalną w wysokości 6000 zł wynikającą z decyzji Rady Ministrów z dnia 25 maja 2010 r. ogłoszonej publicznie przez Prezesa Rady Ministrów przed kamerami telewizyjnymi". Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, nie rozważył czy zawarte w odwołaniu żądanie ze względu na jego treść i sposób sformułowania nie obejmuje również żądania udzielenia pomocy społecznej w ramach szczegółowych warunków udzielania tej pomocy uregulowanych w cytowanym rozporządzeniu, wówczas, w dacie składania odwołania, zapowiedzianego przez Premiera. Uprawnienia organu odwoławczego opisane w art. 136 K.p.a. sprowadzają się do możliwości przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy ma obowiązek wynikający z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. wnikliwego rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęty jest powszechnie pogląd, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy istniejących w dniu wydania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym. W związku z tym organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Dodać również należy, że przyznanie pomocy pieniężnej w ramach rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010 r., choć przybiera formę zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być utożsamiana z pomocą, która jest przyznawana wyłącznie na podstawie tego ostatniego przepisu. Wynika to choćby z różnic w sposobie jej przyznawania (na podstawie przesłanek określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r.), faktu skonkretyzowania celu, na jaki jest przeznaczona (pomoc rodzinom rolniczym, które ucierpiały na skutek zaistniałych na terytorium Polski z 2010 r. powodzi, huraganu i obsunięć ziemi) oraz ograniczenia kręgu podmiotów potencjalnie uprawnionych do jej otrzymania. Orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd uwzględnił fakt, że procedura administracyjna podporządkowana jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku postępowania realizowana jest poprzez odwołanie lub inny wskazany ustawowo środek zaskarżenia, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia, uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu i umożliwia weryfikację orzeczenia zaskarżonego. Katalog rodzajów decyzji, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 K.p.a. Jego treść wskazuje, że organ drugiej instancji dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga starannego ustalenia i wnikliwego rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinno przede wszystkim wziąć pod uwagę treść odwołania skarżącego i wyjaśnić czy wynika z niego, że Z. B. domagał się przyznania pomocy społecznej na podstawie zapowiedzianego przez Premiera rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. Organ odwoławczy winien mieć przy tym na względzie, że data złożenia przedmiotowego wniosku przez skarżącego nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy decydującego znaczenia. Jest oczywiste, że organ odwoławczy ma obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie oznacza to jednak, że ma obowiązek przeprowadzać ponownie wszystkie dowody ujawnione przez organ l instancji. Chodzi natomiast o to, by sprawa (jej istotne okoliczności) była ponownie rozpatrzona w sposób przewidziany w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób wymagający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.