III SA/Kr 347/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie Michała Przybycień sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności na miesiąc marzec 2019 r. skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 stycznia 2019 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2018 r., nr [...] o przyznaniu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 165 zł na marzec 2019 r. - działając na podstawie art. 2 ust.1, art. 3, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, oraz § 2 ust. 1 i 3 pkt. 3, § 7 Uchwały [...] Rady Miasta z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Decyzją objętą odwołaniem organ l instancji orzekł w sposób wyżej opisany. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych m.in. zakupić żywności. Ponieważ dochód Strony nie przekracza kwoty 150% kryterium dochodowego zasadne jest przyznanie M. P. zasiłku celowego na zakup żywności w celu przygotowania jednego posiłku dziennie. Ww. zasiłek został przyznany z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną tj. umotywowany wniosek w sprawie przyznania innej niż posiłek formy pomocy. Organ l instancji wskazał także, że świadczenie jest współfinansowane z dotacji przekazanej przez Wojewodę w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w domu i w szkole" na lata 2019-2023 (program przyjęty uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15.10.2018 r., M.P. z 2018 r., poz. 1007). W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 39 ustawy o pomocy społecznej w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 15.01.2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania postanowiono jak na wstępie. Na powyższą decyzję w ustawowym terminie złożyła odwołanie M. P. wskazując, iż jest dla niej niezrozumiałe stanowisko organu l instancji, iż prowadzi Ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Strona wskazała, że wspólnie zamieszkuje z matką i siostrą, dokłada się także do opłat mieszkaniowych w wysokości 40 zł. W związku z tym wnosiła o wyjaśnienie tej sprawy. Zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, organ l instancji dokładnie przeanalizował okoliczności sprawy oraz charakter zgłoszonej potrzeby i w granicach uznania administracyjnego jakie pozostawia mu art. 39 ustawy o pomocy społecznej (dalej u.p.s.) i przyznał M. P. zasiłek celowy na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na marzec 2019 r. (termin realizacji do dnia 05.03.2019 r.) jedynie w wysokości 165 zł. Z treści odwołania wynika, że Strona nie kwestionuje wysokości przyznanego świadczenia, a jedynie ma wątpliwości dotyczące stanowiska organu l instancji, że prowadzi Ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. W myśl przepisu art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Zgodnie z § 7 Uchwały [...] Rady Miasta z dnia 15.01.2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania - w przypadku braku możliwości zapewnienia gorącego posiłku lub gdy przyznanie pomocy w tej formie byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną można udzielić pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Prawo do świadczenia w postaci zasiłku celowego w zakresie określonym w ust. 1 przysługuje w sytuacji, gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania nieodpłatnej pomocy na mocy art. 39 ww. ustawy wynosi 701 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że M. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 grudnia 2018 r. ustalono, że M. P. zajmuje jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki w mieszkaniu, które jest własnością matki. Tytułem opłat Strona przekazała kwotę 40 zł. M. P. wskazała także, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Informacje w tym zakresie potwierdziła własnoręcznym podpisem (k. 191). Wprawdzie, podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 8 sierpnia 2018 r. M. P. wskazała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką i siostrą (k. 154), jednak z ustaleń MOPS wynika, iż zarówno matka D. P. jak i siostra G. P. prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Potwierdzają to ich oświadczenia z dnia 29.08.2018 r. oraz 5.09.2018 r. (k. 167 i 172) Poza tym w dniu 19 września 2019 r. na wniosek GUP sporządzana została karta informacyjna i M. P. podała, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe (k. 186). Według ustaleń MOPS w tym wizyt w mieszkaniu, M. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania należącego do matki. Należy również zauważyć, że siostra M. P., korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej w tym z zasiłku stałego. Ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 4 grudnia 2018 r. z G. P. podaje, że pozostaje w odrębnym gospodarstwie domowym z siostrą M. P. W związku z powyższym, Kolegium podziela stanowisko organu l instancji, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy M. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód M. P. w listopadzie 2018 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wynosił 824 zł (obejmował dochód własny w wysokości 450 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 374 zł) i był niższy od 150% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej warunkującego otrzymania pomocy na zakup żywności. W związku z tym Strona uprawniona jest do ubiegania się o przyznanie nieodpłatnej pomocy w celu zakupu żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Choć Strona spełnia warunki określone w art. 39 u.p.s. w związku z § 7 Uchwały [...] Rady Miasta z dnia 15.01.2014 r., to jednak rozważając przyznanie zasiłku celowego a także określenie jego wysokości należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności to, że: 1. świadczenia z pomocy społecznej mają charakter pomocniczy (subsydiarny) oraz to, że 2. decyzja administracyjna dotycząca tego zasiłku ma charakter uznaniowy. Odnosząc się do pierwszej z ww. kwestii Kolegium wskazuje, że organy pomocy społecznej nie są obowiązane do pokrycia wszystkich potrzeb wnioskodawcy, lecz mają jedynie wspomóc go materialnie w ciężkiej sytuacji życiowej (art. 3 ust. l u.p.s.). Pomoc ta ma mieć charakter doraźny i z założenia nie służy pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ani tym bardziej rozwiązywania indywidualnych problemów. Niewątpliwie koszty związane z zakupem żywności mogą stanowić znaczne obciążenie budżetu domowego, ale przerzucanie go w całości na organy administracji nie znajduje uzasadnienia w ustawie o pomocy społecznej. Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Przepis ten brzmi: "Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Odnosząc się do drugiej z ww. kwestii, Kolegium wskazuje, że decyzja dotycząca przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego, jak również określenia jego wysokości jest z mocy prawa decyzja podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego, po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. Uznanie obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb z uwzględnieniem zakresu żądań innych osób ubiegających się o pomoc społeczną. W przypadku zasiłków celowych organ działając w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej zobowiązany jest uwzględniać, że istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo jako indywidualny przypadek, przy czym rozstrzygnięcie organu nie może charakteryzować się dowolnością, lecz wynikać z wszechstronnie zebranego i szczegółowo przeanalizowanego materiału dowodowego. Z drugiej strony obowiązkiem organu jest rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że organ l instancji mając na względzie trudną sytuację M. P. od wielu lat udziela jej systematycznego wsparcia finansowego. Strona objęta jest wszechstronną pomocą MOPS zarówno w formie zasiłków celowych, celowych specjalnych jak i zasiłku okresowego. Strona wcześniej pobierała też zasiłek stały. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ l instancji nie pozostawił Strony bez pomocy, lecz aktywnie reaguje na potrzeby M. P. i udziela jej pomocy w niezbędnym zakresie, zaspokającej jej niezbędne potrzeby bytowe, ale przy wykorzystaniu posiadanych środków. Mając powyższe na uwadze nie można zarzucić organowi l instancji naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. W tym stanie sprawy stwierdzić należy, że przyznanie Stronie zasiłku celowego na zakup żywności w celu przygotowania jednego posiłku dziennie w wysokości 165 zł na marzec 2019 r., nie przekracza granic uznania administracyjnego i nie nosi cech dowolności. Stanowi wynik rozważenia z jednej strony sytuacji Odwołującej się, rozmiaru jej potrzeb oraz zakresu systematycznie świadczonej na jej rzecz pomocy społecznej. Nie pomija więc słusznego interesu Strony. Z drugiej strony oparta jest na rozważeniu interesu społecznego i uwzględnia konieczność zaspokojenia potrzeb innych uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej. M. P. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując że nie zgadza się z jej treścią. Skarżąca zakwestionowała zakwalifikowanie Jej, jako osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zakwestionowała ocenę prawdziwości zeznań członków rodziny tj. Jej matki D. P. oraz siostry G. P., złożonych w sprawie, a także prawdziwość zeznań innych członków (lub byłych członków) jej najbliższej rodziny w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przeprowadzona według powyższych zasad sądowa kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej przez skarżącą decyzji stanowił przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej (zwanej dalej ustawą), § 2 ust.1 i 3 pkt1,2,3 oraz § 7 Uchwały [...] Rady Miasta z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania. Program jest elementem polityki społecznej państwa w zakresie: wsparcia finansowego gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym, poprawy poziomu życia rodzin o niskich dochodach, poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży, kształtowania właściwych nawyków żywieniowych. Program wskazuje, że ze środków przekazywanych w ramach jego realizacji gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społeczne oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Przyznanie pomocy w ramach realizacji programu następuje w formie decyzji administracyjnej, która winna być poprzedzona ustaleniem sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przyznając świadczenie w formie zasiłku celowego, organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy na dożywianie w ramach programu, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana, a także, że zostanie przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Innymi słowy spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia, w tym także świadczenia w żądanej wysokości. Warunkiem przyznania w ramach programu świadczenia pieniężnego na dożywianie, niepodlegającego zwrotowi, jest zachowanie 150 % kryterium dochodowego odpowiednio dla osoby samotnie gospodarującej lub dla osoby w rodzinie. Wyjaśnić należy, że w czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. pkt 1 u.p.s., wynosiło - zgodnie z § 1 pkt 1 lit "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018r. poz. 1358-obwiązującego od 1 października 2018 r.) - 701 zł. Równowartość 150% tego kryterium stanowi zatem kwotę 1051,50 zł. Skarżąca to kryterium spełniła. W miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc finansową w listopadzie 2018r. Jej dochód wynosił 824 zł. Wskazać należy, że powołane wyżej regulacje prawne, dopuszczając przyznanie w określonych stanach faktycznych zamiast gorącego posiłku zasiłku celowego na zakup tego posiłku nie określiły, że kwota zasiłku ma odpowiadać sztywno określonej kwocie. Kwota zasiłku celowego jako świadczenia pieniężnego ustalana jest przez organ za pomocą kryteriów uniwersalnych dla pomocy społecznej, ma odpowiadać celom, możliwościom pomocy społecznej oraz potrzebom beneficjenta. Organ natomiast zaznaczył, że skarżąca w analizowanym okresie (w roku 2018 r.) uzyskała już szeroko zakrojoną pomoc finansową. Należy także przypomnieć, że z uwagi na ograniczone środki finansowe organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia, a nie liczbę osób ubiegających się o wsparcie w określonej przez wnioskodawców wysokości. Na koniec należy podnieść, że kontrola sądu administracyjnego decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego nie może w żaden sposób skutkować oczekiwaną przez skarżącego zmianą decyzji poprzez przyznanie mu większej kwoty zasiłku, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie wbrew przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny zgodnie z treścią przepisu art. 145 a § 1 tej ustawy ma uprawnienie do wskazania organowi administracyjnemu sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, jednak uprawnienie to jest wykluczone w przypadku, gdy rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu administracyjnemu, a tego rodzaju decyzja zapadła w niniejszej sprawie. Odnośnie zarzutu skargi niewłaściwej oceny dowodów z zeznań świadków to na skarżąca nie wyjaśniła, na czym polega ta błędna ocena. Zarzut jest gołosłowny. Natomiast organy wskazały, że przeprowadziły stosowne postępowanie dowodowe i dokonały stosownej oceny tych dowodów. Ocena ta jest zgodna z doświadczeniem życiowym i zasadami logiki. Należy zauważyć, że skarżąca jako osoba samotnie gospodarująca posiada korzystniejsze (wyższe) kryterium finansowe do przyznania zasiłków celowych (701 zł) natomiast kryterium dochodowe w rodzinie, w tym samym czasie, wynosiło 528 zł. Niemniej jednak w sprawie skarżącej, nie ma to znaczenia skoro kryterium odnośnie do zasiłku dożywiania wynosi 1051,50zł. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.