III SA/Kr 349/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewody z dnia 18 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T. K. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 stycznia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123, art. 125, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. jedn., Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2012 r., znak: [...], o odmowie wydania J. W. zaświadczenia o następującej treści: "od dnia 1 stycznia 2001 do dnia 31 grudnia 2001 był Pan osobą bezrobotną z prawem do zasiłku ". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 13 listopada 2012 r. J. W. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy pisemną prośbę o wydanie zaświadczenia o: "zatrudnieniu i wynagrodzeniu i wypełnieniu druku ZUS Rp7". W odpowiedzi, dnia 14 listopada 2012 r. zostało wydane zaświadczenie, znak: [...], potwierdzające okresy rejestracji ww. strony i pobierania przez nią prawa do zasiłku, od 29 grudnia 2012 r. do nadal, w celu ustalenia jej prawa do emerytury. W dniu 16 listopada 2012 r. J. W. złożył pismo z prośbą o wydanie zaświadczenia za 2001 r. Pismem z dnia 21 listopada 2012 r., znak: [...], wyjaśniono stronie okoliczności niewydania zaświadczenia o żądanej treści. Ponownie w dniu 20 listopada 2012 r. skarżący zwrócił się z pisemną prośbą o wystawienie zaświadczenia za 2001 r. W dniu 23 listopada 2012 r., na podstawie art. 219 k.p.a., wydane zostało postanowienie, znak: [...], którym odmówiono J. W. wydania zaświadczenia o następującej treści: "od dnia 1 stycznia 2001 do dnia 31 grudnia 2001 był Pan osobą bezrobotną z prawem do zasiłku ". Na powyższe postanowienia J. W. wniósł zażalenie do Wojewody. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy w jego uzasadnieniu stwierdził, że w dniu 29 grudnia 2000 r. strona zarejestrowała się jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od 6 stycznia 2001 r. (decyzja z [...] 2000 r., znak: [...], na okres 12 miesięcy. W dniu 28 grudnia 2001 r. ZUS poinformował PUP o przyznaniu stronie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, na mocy wyroku Sądu Okręgowego z 22 października 2001 r. na okres od 1 lipca 2000 r. do 30 czerwca 2002 r. Z powyższego wynika, że okres przyznanego odwołującemu się prawa do zasiłku (od 6 stycznia 2001 r. do 5 stycznia 2002 r.) zawiera się w całości w okresie przysługiwania mu prawa do renty. Z uwagi na to, że bezrobotnym nie może być osoba, której w tym samym czasie przysługuje prawo do renty, organ administracji podjął działania w celu przywrócenia prawidłowego stanu prawnego sprawy, do czego zobowiązany był na podstawie art. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. jedn., Dz. U. z 2001 r., Nr 6 poz. 56 ze zm.). Postanowieniem z [...] 2002 r., (znak: [...]), wznowiono z urzędu postępowanie w sprawie: - uznania strony za osobę bezrobotną od 29 grudnia 2000 r., - przyznania prawa do zasiłku od 6 stycznia 2001 r. (zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] 2000 r., znak: [...]). Następnie decyzją z [...] 2002 r., znak: [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. 1) uchylono decyzję z dnia [...] 2000 r., znak: [...], w sprawie uznania J. W. za osobę bezrobotną od dnia 27 grudnia 2000 r. i przyznania prawa do zasiłku od dnia 6 stycznia 2001 r., 2) orzeczono utratę statusu osoby bezrobotnej od dnia 29 grudnia 2000 r. i prawa do zasiłku od dnia 6 stycznia 2001 r. przez J. W. z powodu nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. W związku zatem z takim rozstrzygnięciem wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja przyznająca stronie status osoby bezrobotnej od 29 grudnia 2000 r. i prawo do zasiłku od 6 stycznia 2001 r. W ocenie organu odwoławczego, trafnie zatem stwierdził organ I instancji, że nie może wydać zaświadczenia następującej treści: "od dnia 1 stycznia 2001 do dnia 31 grudnia 2001 był Pan osobą bezrobotną z prawem do zasiłku ". J. W. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uważając ją za krzywdzącą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 ww. przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle powyższych regulacji "zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym) na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie." ( Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004 r, nr 10, s. 58-68). Zaświadczenie jest więc pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 268/83, publik. w ONSA 1983, Nr 1, poz. 47). Zaświadczenie to zatem akt, który potwierdza istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tj. stworzonych lub ustalonych) uprzednio wydanym indywidualnym aktem prawnym (konstytutywnym lub deklaratoryjnym). Przedmiotem zaświadczenia może być nie tylko stan prawny określony decyzją administracyjną, ale także innym aktem indywidualnym np. ugoda lub umową zawartą w myśl przepisów prawa administracyjnego lub cywilnego przed organem albo przez organ z wnioskodawcą lub inna osobą, a także stan prawny wyznaczony przez konkretne działanie administracji, podjęte na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów prawa (Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004 r, nr 10, s. 58-68). W rozpatrywanej sprawie z takim przypadkiem mamy do czynienia. Skarżący żądał bowiem ze względu na swój interes prawny, po uprzednim wydaniu mu zaświadczenia, wydania mu kolejnego zaświadczenia, że w 2001 r. był osobą bezrobotną z prawem do zasiłku. Zauważyć jednak należy, że stan prawny sytuacji skarżącego został ukształtowany decyzją z dnia [...] 2002 r., znak: [...], wydaną w trybie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2000 r., znak: [...], o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 27 grudnia 2000 r. i przyznaniu mu prawa do zasiłku od dnia 6 stycznia 2001 r. Mocą wskazanej decyzji, wydanej we wznowionym postępowaniu, właściwy w tej sprawie organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję uznającą J. W. za osobę bezrobotną od dnia 27 grudnia 2000 r. i przyznającą mu prawo do zasiłku od dnia 6 stycznia 2001 r. i orzekł jednocześnie o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 29 grudnia 2000 r. i prawa do zasiłku od dnia 6 stycznia 2001 r. Jak bowiem ustalił organ J. W. nabył prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Organ wyjaśnił w motywach wydania tej decyzji, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. jedn., Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) nie może być więc bezrobotnym osoba, która nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Instytucja wznowienia postępowania pozwala na powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego i rozstrzygnięcie na nowo jej istoty. Pozbawienie zatem skarżącego decyzją wydaną w ramach wznowionego postępowania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku determinowało więc wydanie postanowienia o odmowie wydania mu zaświadczenia. Skoro, jak wynika z wyżej wskazanej decyzji wznowieniowej, skarżący od dnia 29 grudnia 2000 r. nie był osobą bezrobotną, a od dnia 6 stycznia 2001 r. nie miał prawa do zasiłku, to z uwagi taki stan prawny organy w niniejszej sprawie nie mogły wydać w stosunku do wniosku skarżącego innego rozstrzygnięcia, jak tylko postanowienie z art. 219 k.p.a. o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Wprawdzie, jak stanowi § 2 art. 218 k.p.a. organ przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, jednak zakres tego postępowania nie może w ocenie Sądu wykraczać poza ramy dotyczące jedynie potwierdzenia stanu faktycznego lub generalnego stanu prawnego wynikającego z posiadanej przez organ dokumentacji, w tym także jak w tym konkretnym wypadku stanu prawnego wynikającego z decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest zatem w ramach tego postępowania dokonywanie jakichkolwiek ustaleń indywidualnego stanu prawnego, bo dochodziłoby do rozstrzygania o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a tego dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie może więc uchylać i zmieniać ukształtowanego już stanu prawnego. Trafnie podnosi WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 851/13; LEX nr 1436227, że: "Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu." Nie trzeba więc zbytnio w tym względzie przedstawiać argumentów poza jedynym, niezmiernie istotnym, że jakiekolwiek weryfikowanie prawidłowości decyzji wznowieniowej z dnia [...] 2002 r., znak: [...], w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, bez względu na zasadność i słuszność zarzutów skierowanych wobec organu wydającego tę decyzję w sprawie wznowienia postępowania, jest wykluczone. Zgodnie zatem z prawem orzekły organy odmawiając skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści w formie postanowienia z art. 219 k.p.a. Wydaniu takiego postanowienia nie stało na przeszkodzie uprzednie wydanie skarżącemu zaświadczenia, jak należy rozumieć, o niesatysfakcjonującej go treści. Skarżący będąc niezadowolony z tego zaświadczenia mógł bowiem żądać od organu wydania nowego zaświadczenia odnośnie tego samego stanu prawnego, ale o innej treści, co miało miejsce w tym przypadku. Zaświadczenie, nie będąc rozstrzygnięciem o prawach lub obowiązkach nie wywołuje bowiem bezpośrednich skutków prawnych, a zatem nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 i 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.