III SA/Kr 350/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu w dniu 7 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 18 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy postanawia: I. skargę odrzucić, II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata O. G. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. postanowienia WSA w Krakowie z dnia 7 października 2010r. Pismem z dnia 1 marca 2010r. M. J. zwrócił się do Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta z wnioskiem o przyznanie mu lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych miasta. M. J. wyjaśnił, iż obecnie przebywa w zakładzie karnym, który opuści 13 kwietnia 2014r. Wskazał również, iż w dniu 18 marca 2009r. nabył uprawnienie do ubiegania się o warunkowe przedterminowe zwolnienie, jednak nie ma gdzie mieszkać, gdyż w roku 2007 został wymeldowany z poprzednio zajmowanego lokalu przy ul. A w K. M. J. stwierdził, iż formalnie jest osobą bezdomną (podobnie jak jego matka), gdyż nie ma stałego miejsca zamieszkania, a ponieważ odbywa karę pozbawienia wolności to nie stać go na wynajęcie mieszkania z własnych środków. M. J. wskazał, iż nie ma żadnych dochodów ani oszczędności, a w związku z tym spełnia kryteria osoby żyjącej w niedostatku. Dlatego też wniósł o wzięcie pod uwagę jego bardzo ciężkiej sytuacji i wciągnięcie go wraz z matką na listę osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego z zasobów gminy. Pismem z dnia 18 marca 2010r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania M. J. gminnego lokalu mieszkalnego. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej (Dz. Urz. Woj. z dnia 5 grudnia 2007r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.), osoby pozbawione wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego nie są uznawane za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych. Ponadto Prezydent Miasta nadmienił, że po opuszczeniu zakładu karnego, w celu udzielenia pomocy, M. J. winien się zwrócić do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z siedzibą przy ul. B w K. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jest bowiem instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać we własnym zakresie i udziela nie tylko pomocy finansowej, ale także organizuje i prowadzi specjalistyczne doradztwo w zakresie usług psychologiczno-pedagogicznych oraz prawnych. Pomoc może zostać udzielona przede wszystkim w zakresie schronienia, świadczeń pieniężnych, zapewnienia gorącego posiłku oraz pracy socjalnej. Udzielenie schronienia na terenie Gminy Miejskiej może nastąpić przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach dla bezdomnych. Liczba miejsc w placówkach prowadzonych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej i inne instytucje gwarantuje schronienie dla wszystkich osób potrzebujących. Natomiast świadczenia z pomocy społecznej przyznawane są na wniosek osoby zainteresowanej. Przyznanie pomocy następuje w formie decyzji administracyjnej po uprzednim przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania/pobytu wnioskodawcy oraz zgromadzeniu niezbędnej dokumentacji. Dodatkowo Prezydent Miasta poinformował M. J., iż po opuszczeniu placówki penitencjarnej może ponownie złożyć wniosek mieszkaniowy. Równocześnie Prezydent Miasta pouczył M. J., iż na podstawie § 20 ust. 6 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. Nr [...], może wnieść skargę na akt prawny z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Organ zastrzegł przy tym jednak, iż skarga powinna zostać poprzedzona czynnością określoną w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismem z dnia 29 marca 2010r. M. J. wniósł skargę na powyższe pismo Prezydenta Miasta. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż stosunki najmu lokali, w tym także lokali stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, po likwidacji w 1994 roku tzw. publicznej gospodarki lokalami mają charakter cywilnoprawny. Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych wyłączyła tryb decyzyjny w sprawach z zakresu mieszkalnictwa (Dz. U. z 1998r. nr 120, poz. 787 z późn. zm.). Zdaniem Prezydenta Miasta, również obowiązująca aktualnie ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.) nie daje podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy mieszkaniowej. Sprawy pomocy mieszkaniowej mają charakter stricte cywilnoprawny. Natomiast art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdza, iż ma on zastosowanie w sprawach postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi więc na powyższe uzasadniony jest, zdaniem Prezydenta Miasta, wniosek o odrzucenie skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Prezydent Miasta stwierdził, iż zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali, za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby pozbawione wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego. Organ stwierdził również, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, do zadań własnych gminy o charakterze obligatoryjnym należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Niezbędnym kryterium, którego spełnienie warunkuje możliwość starania się o pomoc mieszkaniową Gminy jest więc fakt posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem Prezydenta Miasta, z pobytem w placówce penitencjarnej wiąże się w oczywisty sposób zabezpieczenie wszelkich podstawowych potrzeb życiowych, w tym także i potrzeb mieszkaniowych. Tym samym organ uznał więc, że posiadanie zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych – zgodnie z art. 4 w/w ustawy o ochronie praw lokatorów – skutkuje tym, że Gmina nie jest zobowiązana do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną . Podstawowym zatem zagadnieniem wymagającym ustalenia jest rozstrzygniecie, czy rozpoznawana sprawa może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę, dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwala Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r. sygn. akt III ZP 37/97, w której sformułowano pogląd, że "wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)" OSNP 1998/7/200. Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08 (LEX nr 400065), w której stwierdzono, że "Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)". Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361 z późn. zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008r. przedmiotem analizy i oceny była uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa) rozwiązania. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Obowiązująca w K. uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. przewiduje w § 20 wstępną weryfikację wniosku. Wstępna weryfikacja polega na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone niniejszą uchwałą. Jeżeli wynik wstępnej weryfikacji jest negatywny, wnioskodawca nie uczestniczy w dalszych etapach postępowania i jest o tym fakcie pisemnie zawiadamiany. To organ dokonując tej weryfikacji w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem, a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu, pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale, w rozpoznawanej sprawie jest to pismo z dnia 18 marca 2010r. podpisane z upoważnienia Prezydenta Miasta, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa w tym przypadków przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniesienie skargi na taką czynność Prezydenta powinno być zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Nie wyczerpanie powyższego trybu powoduje, że skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).