III SA/Kr 352/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 kpa, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 12a, art. 13, art. 14, art. 20, art. 24, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006r. Nr 139, poz.992 ze zm.) i § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058) – po rozpatrzeniu wniosku J. T. – odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci S. T. i A. T. Ponadto odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko J. T. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawczyni nie spełnia wymogów określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie kryterium dochodowego. Dochód miesięczny w przeliczeniu na osobę w jej rodzinie wyniósł bowiem 603,03 zł i przekraczał kwotę uprawniającą do przyznania zasiłku, czyli 583 zł na osobę w rodzinie, w której znajduje się dziecko niepełnosprawne. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniająca daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany (czyli 68 zł), zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku zaś J. T. zasiłek nie przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, więc powyższy przepis nie znajdował zastosowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. T. Odwołująca się wskazała, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż przyczyną odmowy było przekroczenie dochodu rodziny na jednego członka o kwotę 20,03 zł. Wyliczenia tego dokonano na podstawie zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodu rodziny, za który uznano kwotę 36.181,91zł uzyskaną po odjęciu składki na ubezpieczenie społeczne oraz pomniejszonej o składki na ubezpieczenie zdrowotne (3.758,22 zł). Zdaniem odwołującej się brak było podstaw do przyjęcia pomniejszonej składki na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż jednoznacznie ze zgromadzonej dokumentacji wynikało, że rzeczywista składka na ubezpieczenia zdrowotne opłacone przez rodzinę odwołującej się to kwota wskazana w zaświadczeniu urzędu skarbowego, tj. kwota 5.067,92 zł. Dlatego realnie opłacona składka zdrowotna w 2009r. wykazana została dokumentacją, czyli zaświadczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wysokości dokonanych wpłat składek zdrowotnych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nr [...] z dnia 3 listopada 2010r oraz informacji PlT-11 o dochodach i pobranych zaliczkach na podatek dochodowy w roku 2009r. z tytułu stosunku pracy. Suma składki zdrowotnej z powyższych dokumentów daje kwotę 5.067,92zł i jest zgodna z kwotą wykazaną w zaświadczeniu z urzędu skarbowego, dokumentem który jest brany pod uwagę przy obliczaniu dochodu rodziny w celu uzyskania zasiłku rodzinnego. Odwołująca się podkreśliła, że z opłaconej składki zdrowotnej nie otrzymała żadnego zwrotu, gdyż nie istnieje żadna podstawa prawna, dzięki której powyższą składkę mogłaby rodzina pomniejszyć bądź odliczyć. Dlatego odwołująca się uważa pomniejszanie składki do kwoty 3.758,22 zł przy obliczaniu dochodu za całkowicie nieuzasadnione. Odwołująca się podniosła, że w razie niepomniejszania składki jej rodzina otrzymałaby zasiłek, gdyż kryterium dochodowe nie zostałoby przekroczone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 stycznia 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, § 2, § 15, § 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 KPA, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść przepisów regulujących przyznawanie świadczeń rodzinnych. Ponadto Kolegium wskazało, że z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego wynika, iż K. T. uzyskał w roku podatkowym 2009r. dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości 45.799,43 zł. Kolegium wyjaśniło, że ustalając dochód rodziny, należy wziąć pod uwagę treść art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Zgodnie z § 15 tego rozporządzenia w przypadku, gdy członek rodziny osiąga dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, dochód członka rodziny pomniejsza się o podatek należny, składki na ubezpieczenia społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne oblicza się według wzoru: S = Sp (P - Sus), gdzie znaczenie poszczególnych symboli jest następujące: – S - składka na ubezpieczenie zdrowotne wyrażona w złotych, – Sp - stopa procentowa składki na ubezpieczenie zdrowotne, – P - przychód wyrażony w złotych, Sus - składka na ubezpieczenia społeczne wyrażona w złotych. Stopa procentowa składki na ubezpieczenie zdrowotne zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynosi 9 %. Zgodnie z cytowanymi przepisami Kolegium dokonało następujących obliczeń: – dochód K. T., czyli kwotę dochodu wyrażoną w zaświadczeniu US (tj. 45.799,43 zł) pomniejszyło o podatek należny (0,00 zł), obliczoną według wzoru określonego w § 15 ust. 2 rozporządzenia składkę na ubezpieczenie zdrowotne (9% x (47.617,30 - 5.859,30) = 3758,22 zł) oraz składkę na ubezpieczenia społeczne (5.859,30 zł) – zatem K. T. uzyskał dochód w wysokości 36.181,91 zł; – dochód miesięczny 3.015,16 zł (36.181,91 : 12), a w przeliczeniu na osobę 603,03 zł (3.015,16 zł : 5). Kolegium wskazało, że tak obliczony dochód na osobę przekracza kwotę ustawową, czyli 583 zł. Kolegium podkreśliło, że odwołującej nie można przyznać nie tylko zasiłku rodzinnego, lecz również wnioskowanych dodatków, gdyż zgodnie z art. 8 w/w ustawy prawo do dodatków przysługuje osobie uprawnionej do zasiłku rodzinnego. Kolegium wyjaśniło, iż nie było także możliwe przyznanie zasiłku rodzinnego na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z uwagi na fakt, iż w poprzednim okresie zasiłkowym strona nie otrzymywała zasiłku. Skargę na decyzję SKO wniosła J. T., zarzucając, że dochód rodziny został zawyżony, ponieważ w obliczenie nie uwzględniono składek na ubezpieczenie zdrowotne faktycznie zapłaconych w 2009r. w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez męża skarżącej. Skarżąca wyjaśniła, że mąż zawiesił tą działalność w 2009r., jednak wysokość składki zdrowotnej jest udokumentowana zaświadczeniem ZUS. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie w zupełności z uwagi na podnoszone w niej zarzuty. Zaskarżona decyzja, oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co musi skutkować wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Przedmiot sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją wymaga na wstępie wskazania, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zasiłek rodzinny przysługiwał osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekraczał kwoty 504,00 zł, natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu w przypadku gdy członkiem rodziny było dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługiwał, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekraczał kwoty 583,00 zł. Wnioskiem z dnia 30 września 2010 r. J. T. ubiegała się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci : S., A. i J. T., przy czym z orzeczenia Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie dnia 24. 06. 2008 r. (k. 18 akt adm.) wynika, że J. T. ur. [...] 2001 r. zaliczona jest do osób niepełnosprawnych i niepełnosprawność ta datuje się od urodzenia. W sprawie miał zatem zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy, ustalający jako kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania zasiłku rodzinnego kwotę na osobę w rodzinie niższą, niż 583 złote. Zgodnie z 3 pkt. 1 a ustawy, ilekroć w ustawie mowa jest o dochodzie, oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu, oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881), dalej rozporządzenie, do wniosku o zasiek rodzinny należy dołączyć m. in. zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Natomiast § 15 ust. 2 rozporządzenia określa sposób obliczania składki na ubezpieczenie zdrowotne, pomniejszającej dochód członka rodziny, osiągającego dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, według podanego w tym przepisie wzoru, powołanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji nieostatecznej do organu wyższego stopnia, organ ten obowiązany jest powtórnie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, a rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym stwarza organowi II instancji wszelkie możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, przy czym katalog decyzji organu odwoławczego zawiera art. 138 kpa. Nadto, zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Obowiązek należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej wiąże się m. in. z zasadą przekonywania (art. 11 kpa), oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Obowiązkiem organu jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach się oparł, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, ze uzasadnienie podjętego przez SKO rozstrzygnięcia nie odpowiada wszystkim wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa. Przyznać należy, że Kolegium w uzasadnieniu przytoczyło przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i dokonało obliczenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie stosownie do § 15 ust. 2 rozporządzenia, czego nie uczynił organ pierwszej instancji, w ogóle nie powołując powyższego przepisu, ani nie omawiając podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Jednak organ odwoławczy powinien był nie tylko zastosować obowiązujące przepisy prawa, ale i wyjaśnić skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 8 i art. 11 kpa, jaki jest skutek zastosowania tych przepisów. Był do tego zobowiązany w szczególności z uwagi na zarzut skarżącej zawarty w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Zarzut ten dotyczył kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii, mianowicie wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne, opłaconej, czyli jak to określiła skarżąca poniesionej realnie w 2009 r. przez męża skarżącej będącego członkiem rodziny. Skarżąca kwestionowała w odwołaniu wysokość kwoty stanowiącej dochód rodziny, wskazując, iż odliczeniu od dochodu powinna podlegać pełna kwota uiszczonej w 2009 r. składki, tj. wskazana w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego kwota 5 067, 92 zł. Zarzut ten został powtórzony w skardze, przy czym skarżąca twierdzi, że dochód rodziny powinien być obliczony "z pominięciem wzoru", a to z uwagi na prowadzoną przez męża działalność gospodarczą (obok zatrudnienia na podstawie umowy o pracę). Postawienie takiego zarzutu w skardze potwierdza , że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób należyty, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 11 i art. 8 kpa wszystkich przesłanek prawnych zaskarżonej decyzji, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie SKO nie może być uznane za całkowicie zrozumiale dla osoby nie będącej prawnikiem, w szczególności wobec treści art. 3 pkt. 1 a ustawy i § 2 ust. 2 pkt. 6 rozporządzenia. Kolejny zarzut, jaki należało postawić zaskarżonemu rozstrzygnięciu dotyczy stosowania przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym: "w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje". Z uwagi na treści tego przepisu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie jest możliwe przyznanie zasiłku rodzinnego z uwagi na treść tego przepisu, z uwagi na fakt, że w poprzednim okresie zasiłkowym strona nie otrzymywała zasiłku. Organ pierwszej instancji stwierdził, ze w poprzednim okresie zasiłkowym skarżąca nie był uprawniona do pobierania zasiłku rodzinnego. Biorąc pod uwagę brzmienie art. 5 ust. 3 ustawy należało uznać, że stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu jest całkowicie błędne. Przepis ten bowiem uzależnia możliwość przyznania prawa do zasiłku rodzinnego pomimo przekroczenia kwoty uprawniającej do jego pobierania od przysługiwania zasiłku w poprzednim okresie zasiłkowym a nie od jego pobierania. Taka redakcja przepisu nakładała na organ obowiązek ustalenia, czy skarżąca spełniała w poprzednim okresie zasiłkowym przesłanki do pobierania zasiłku rodzinnego, a nie czy faktycznie zasiłek taki pobierała. Takich ustaleń organ odwoławczy, nie poczynił. Nie ustalił tego także organ pierwszej instancji, pomimo, iż uznał, że w poprzednim okresie zasiłkowym skarżąca nie była uprawniona do pobierania zasiłku. Nie wiadomo jednak, na jakich przesłankach oparł to ustalenie. Uchybienie to jest naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, oraz naruszeniem art. 7 i 77 kpa z uwagi na nie przeprowadzenie stosownych dowodów niezbędnych do stwierdzenia, czy zaistniały przesłanki przyznania świadczenia wynikające z art. 5 ust. 3 ustawy. Stwierdzenie powyższych uchybień daje podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem prawa materialnego - art. 5 ust. 3 ustawy, mającym wpływ na jej wynik. Ponownie rozpatrując sprawę wszczętą wnioskiem skarżącej, organ ustali przy pomocy stosownych środków dowodowych, czy istnieją przesłanki przyznania świadczenia wynikające z art. 5 ust. 3 ustawy, a nadto wyjaśni w sposób należyty, z uwzględnieniem reguł wynikających z art. 11 i art. 8 kpa motywy rozstrzygnięcia, także z uwagi na znaczenie pojęcia "opodatkowanie podatkiem dochodowym odo osób fizycznych na zasadach ogólnych", oraz zasadność stosowania § 15 ust. 2 rozporządzenia w konkretnym, wszczętym przez skarżąca postępowaniu. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a0 i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.