III SA/Kr 355/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej M. O. sprawy ze skargi A. B. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 7 lutego 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną w dniu [...] 2017 r. z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "GOPS") nr [...], orzekającą o uchyleniu decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego przyznanych A. B. – K. (dalej: skarżąca) na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. na dzieci: K. K. oraz M. K., wstrzymaniu wypłaty świadczeń rodzinnych od dnia 1 grudnia 2017 r. i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z dnia [...] 2017 r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przyznano skarżącej zasiłek rodzinny z dodatkami na dwoje dzieci: K. i M., na okres zasiłkowy trwający od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. Świadczenia wypłacono za okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 listopada 2017 r. W dniu 6 grudnia 2017 r. skarżąca poinformowała GOPS, że jej syn K. od dnia 17 października 2017 r. przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym (dalej: "MOW"), a następnie przedłożyła organowi zaświadczenie datowane na dzień 8 grudnia 2017 r., z którego wynikało, że rodzice K. zostali całkowicie zwolnieni z odpłatności za pobyt syna w MOW. Skarżąca oświadczyła, że zapewnia synowi odzież, obuwie, środki czystości, kieszonkowe oraz pieniądze na bilety PKP kiedy syn jest urlopowany do domu rodzinnego. Decyzją z dnia [...] 2017 r., organ I instancji: 1) uchylił w całości decyzję z dnia 10 października 2017 r.; 2) wstrzymał wypłatę świadczeń rodzinnych od dnia 1 grudnia 2017 r..; 3) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na regulację art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2017.1952; dalej: "u.s.r.") definiującą pojęcie instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a także regulację art. 5 ust. 7 u.s.r. dot. ustalenia dochodu rodziny w przypadku umieszczenia członka rodziny w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Na podstawie powołanych przepisów oraz analizy stanu faktycznego ustalonego w sprawie, organ wywiódł, że zasiłek rodzinny na K. skarżącej nie przysługuje. Dodatkowo organ powołał ustawowe definicje dochodu, dochodu rodziny oraz dochodu członka rodziny, a następnie przytoczył treść przepisów art. 5 ust. 3, 3a, 3b i 3c u.s.r. i wskazał, że miesięczny dochód rodziny wynosi 2.283,59 zł, kwota kryterium dochodowego dla rodziny: 2 022,00 zł (674,00 zł x 3); przekroczenie kryterium dochodowego wyniosło zatem 261,59 zł, tj. 87,20 zł w przeliczeniu na jednego członka rodziny. Skoro jednak łączna miesięczna wysokość świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami wynosi w przypadku skarżącej 184,08 zł, tzn. jest mniejsza od kwoty, o jaką zostało przekroczone kryterium dochodowe, to skarżącej nie przysługują świadczenia rodzinne również na M. W odwołaniu skarżąca podniosła, że choć istotnie nie ponosi ona odpłatności za pobyt jej syna K. w MOW, to przekazuje wychowawcy środki finansowe na bieżące potrzeby syna. Ponadto wskazała, że gdy K. jest urlopowany raz na dwa tygodnie oraz w dni wolne od nauki to ona ponosi koszty jego utrzymania oraz dojazdu do domu. Skarżąca wniosła o wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci przywrócenia jej prawa do świadczeń rodzinnych na syna K. i córkę M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 lutego 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powołało art. 4, art. 5 ust. 1, 4 i 4b, art. 3 pkt 1, 2, 7, 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazało na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i ochronę tego rodzaju decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257; dalej: "Kp.a.") i w tym kontekście na potrzebę ustanowienia przez ustawodawcę szczególnego trybu, w którym dochodzi do wzruszenia ostatecznych decyzji; tryb taki odnośnie do decyzji przyznających świadczenia rodzinne jest przewidziany w art. 32 u.s.r. SKO przywołało także regulację art. 5 ust. 7 u.s.r., zgodnie z którą w przypadku gdy członek rodziny jest umieszczony w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie uwzględnia się osoby umieszczonej w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Weryfikując prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, SKO wskazało, iż z akt sprawy wynika, że rodzina skarżącej składa się z czterech osób (skarżącej, dwójki dzieci oraz ich ojca), przy czym syn skarżącej K. od dnia 17 października 2017 r. przebywa w MOW oraz jest uczniem I klasy Liceum Ogólnokształcącego przy MOW; zasadnie więc organ I instancji przyjął że w świetle u.s.r. w skład rodziny skarżącej wchodzą trzy osoby. Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo ustalił miesięczny dochód rodziny, kwotę przekroczenia kryterium dochodowego dla rodziny oraz wywiódł poprawny wniosek, iż łączna kwota świadczeń rodzinnych jest niższa od kwoty przekroczenia, a zatem świadczenie rodzinne na M. nie przysługują. Odnośnie zaś K. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 7 pkt 2 u.s.r., zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej; Zdaniem SKO MOW jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, tym bardziej, że rodzice K. zostali całkowicie zwolnieni z odpłatności za pobyt syna w MOW, zatem świadczenie rodzinne na K. nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o przywrócenie świadczeń rodzinnych na dzieci. Podniosła, że K. przebywa w domu co drugi weekend, jak również podczas przerw świątecznych i ferii zimowych. Zgodnie "postanowieniem Sądu", ma on być odbierany z MOW i dostarczany tam osobiście przez rodzica, co generuje znaczne koszty związane z transportem, ponieważ odległość od domu rodzinnego K. do MOW wynosi ok. 130 km, co wiąże się z pokonaniem w sumie odległości 520 km przy okazji każdego pobytu K. w domu. Skarżąca przyznała, że nie ponosi kosztów pobytu syna w MOW, podkreśliła jednak, że ponosi koszty odwiedzin, przyjazdów na przepustkę i odwiezienia syna do MOW, jak również koszty pobytu syna w domu, ubrania, obuwia, środków czystości (szamponu, płynu do kąpieli, dezodorantu). Skarżąca wskazała, że w związku z diagnozowanym stwardnieniem rozsianym pobiera rentę i ponosi znaczne koszty leczenia. W ocenie skarżącej K. nie przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ponieważ jest urlopowany, zatem to ona w pewnym stopniu ponosi ona koszty jego pobytu w placówce. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisu art. 7 u.s.r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazała, iż skarga, jako nie zasługująca na uwzględnienie, powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie z powodów w niej wskazanych. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2017.1952). Istotnie, zgodnie z art. 7 pkt 2 u.s.r. zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej, a zgodnie z art. 5 ust. 7, w przypadku gdy członek rodziny jest umieszczony w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, nie uwzględnia się osoby umieszczonej w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie została na gruncie u.s.r. zdefiniowana w art. 3 pkt 7 i oznacza dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Syn skarżącej, K. został umieszczony w MOW już w październiku 2017 r. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, iż rodzice K. są całkowicie zwolnieni z odpłatności za pobyt ich syna w ośrodku, chociaż skarżąca podnosiła, że zapewnia synowi utrzymanie w postaci: odzieży, obuwia, środków czystości, kieszonkowego oraz pieniędzy na bilety PKP w związku z urlopowaniem do domu rodzinnego. Należało zatem rozważyć, czy tego rodzaju wsparcie finansowe ze strony matki dla syna przebywającego w MOW dyskwalifikuje dany ośrodek, jako zapewniający "pełne" utrzymanie w rozumieniu art. 3 pkt 7 u.s.r.. Zdaniem Sądu tak nie jest. Gdyby udzielenie jakiegokolwiek, choćby minimalnego, wsparcia finansowego dziecku przebywającemu w MOW prowadziło do przyjęcia, że wówczas ośrodek nie zapewnia dziecku "pełnego" utrzymania, wówczas przepis art. 7 pkt 2 wykluczający przyznanie zasiłku rodzinnego na dziecko przebywające w MOW, jako instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie byłby w istocie przepisem pustym. Takie rozumowanie prowadzi zatem ad absurdum. Nie można zatem rozumieć określenia "pełne" użytego w treści art. 3 pkt 7 u.s.r., jako "całkowite", "100-procentowe", "wykluczające jakiekolwiek inne formy wsparcia niż te zapewnione przez daną instytucję". Należy raczej to sformułowanie rozumieć jako "praktycznie pełne" czy "w zasadzie pełne". W tym kontekście zaś należało stwierdzić, iż organy właściwie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo zakwalifikowały MOW jako instytucję zapewniające całodobowe utrzymanie K., a argumenty podniesione przez skarżącą w skardze nie znajdują uzasadnienia. Sytuacja kształtowałaby się inaczej, gdyby K. K. ył urlopowany do domu częściej, np. co tydzień, co wiązałoby się ze spędzaniem przez niego w domu średnio 8 dób w miesiącu, a nie zaledwie 4 (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2006 r., IV SA/Po 772/05, LEX nr 549639). Inaczej też należałoby ocenić MOW z perspektywy art. 3 pkt 7 u.s.r.., gdyby rodzice K. K. nie byli całkowicie zwolnieni z odpłatności za pobyt syna w ośrodku (por. np. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 706/10, LEX nr 737598 i uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 1038/10, LEX nr 737580). Sąd dostrzegł jednak inne naruszenia przepisów dokonane przez organy prowadzące postępowanie w sprawie, które doprowadziły do uchylenia decyzji organów obu instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2012 r., II SA/Łd 1360/11, LEX nr 1116528; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., I OSK 15/15, LEX nr 2106413; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2017 r., II SA/Ke 476/17, LEX nr 2361500; wyrok Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r., II SA/Po 451/17, LEX nr 2398014; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2018 r., III SA/Kr 222/18) ukształtował się bowiem pogląd, zgodnie z którym decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne (zob. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Dz.U. z 2017 r., poz. 1851, z późn. zm. – treść tego przepisu jest właściwie tożsama z treścią art. 32 ust. 1 u.s.r.) lub wychowawcze ma charakter konstytutywny, powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość. Ponadto, data, z którą dochodzi do uchylenia świadczenia rodzinnego powinna być bezpośrednio wskazana w treści rozstrzygnięcia (osnowie) decyzji, a nie w uzasadnieniu. To ostatnie ma bowiem służyć wyjaśnieniu motywów danego rozstrzygnięcia, pełniąc funkcję informacyjną poprzez wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Rozstrzygnięcia decyzji nie można domniemywać czy wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 286/12, LEX nr 1252001). W przypadku decyzji organu I instancji z dnia [...] 2017 r. z jej osnowy w żaden sposób nie wynika, z jaką datą dochodzi do uchylenia prawa do świadczenia rodzinnego na K. K. i M. K. Data ta nie wynika zresztą nawet z uzasadnienia tej decyzji. Nie może też zostać uznana za datę uchylenia tego świadczenia data wskazana w pkt. II. decyzji. Ten element osnowy decyzji stanowi bowiem o "wstrzymaniu wypłaty świadczeń rodzinnych począwszy od dnia 1 grudnia 2017 r.", co stanowi rozstrzygnięcie zupełnie inne od rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia rodzinnego, o czym będzie mowa szerzej w dalszej części uzasadnienia. Poprzez niewskazanie daty, od której dochodzi do uchylenia świadczeń rodzinnych na dzieci skarżącej organy obu instancji dopuściły się zatem naruszenia przepisu prawa procesowego, a to art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie tej daty ma bowiem fundamentalne znaczenie zarówno z perspektywy sytuacji strony postępowania administracyjnego, jak i z perspektywy prawidłowości egzekwowania tej decyzji. Pochodną niewskazania w osnowie decyzji daty, od której dochodzi do uchylenia świadczenia rodzinnego było kolejne naruszenie prawa procesowego – art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, od jakiej daty, i dlaczego właśnie od tej daty doszło do uchylenia świadczenia rodzinnego. Sąd zwrócił nadto uwagę, iż nawet gdyby zamierzeniem organów prowadzących postępowanie administracyjne w sprawie było uchylenie prawa do świadczenia rodzinnego z dniem 1 grudnia 2017 r., co miałoby wynikać z pkt. II decyzji z dnia 13 grudnia 2017 r., to wówczas doszłoby do naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 32 ust. 1 u.s.r. poprzez wydanie decyzji uchylającej prawo do świadczenia świadczenia z mocą wsteczną, podczas gdy, taka decyzja może zostać wydana jedynie ze skutkiem "na przyszłość". Nie jest jednak rolą sądu administracyjnego odczytywanie "zamierzeń" organów prowadzących postępowanie administracyjne w danej sprawie i Sąd nie mógł potraktować pkt. II. decyzji z dnia 13 grudnia 2017 r. jako określenia daty, od której doszło do uchylenia prawa do świadczenia rodzinnego. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, właściwy organ administracyjny powinien mieć na względzie przede wszystkim wskazany w niniejszym uzasadnieniu charakter decyzji uchylającej decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyrok.