III SA/Kr 367/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Dorota Dąbek (Spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2004r., sygn. akt: II SA/Kr 2793/00, uchylono decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2000r., nr [...]., oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, obie w części dot. orzeczenia o utracie słuchu. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ administracji do uzupełnienia materiału dowodowego w celu uzyskania zrozumiałej, jasnej i jednoznacznej opinii biegłych, która dawałaby odpowiedź na pytanie, czy rozpoznane uszkodzenie słuchu jest spowodowane hałasem czy też innymi czynnikami. Ponadto wyraził pogląd iż brak jest podstaw prawnych do tego, by z pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu ze względu na stopień uszkodzenia słuchu, takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują bowiem przepisy prawa materialnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] prowadząc ponownie postępowanie w sprawie choroby zawodowej S. S., wystąpił do [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z prośbą o wydanie w tej sprawie orzeczeń lekarskich. Obydwie te jednostki, tj. [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] w 2004r., a następnie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] 2004r. wydały orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej słuchu. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Sanitarny, biorąc pod uwagę wszystkie wydane w sprawie orzeczenia lekarskie orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u S. S. choroby zawodowej, a Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzję tę utrzymał w mocy. W skardze do Sądu Administracyjnego S. S. wskazał na szczególnie ciężkie warunki, w jakich wykonywał pracę oraz wady przeprowadzonego postępowania, zarówno w zakresie prowadzonych badań lekarskich (nieprawidłowo zbadanie ciśnienie krwi), jak i wadliwe konkluzje dot. wpływu zażywanych leków na stan zdrowia skarżącego. W skardze zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej, pomimo że przyjął narażenie na hałas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego, jednoznacznego i wzajemnie zgodnego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do przyczyn, które spowodowały tej treści rozstrzygnięcie. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Nie mogą być one uznane za wystarczające, mimo bowiem wyraźnie nałożonego przez NSA w wyroku obowiązku jednoznacznego przesądzenia, czy rozpoznawany u skarżącego niedosłuch powstał na skutek hałasu czy z innych przyczyn, ograniczają się jedynie do hipotetycznych przyczyn z którymi "można" wiązać powstanie schorzenia słuchu. W niniejszej sprawie organy administracyjne, co należy szczególnie mocno podkreślić, nie zwróciły także uwagi na istniejącą zasadniczą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] odnośnie schorzenia słuchu. W sumie w niniejszym postępowaniu wydano kilka różnych opinii lekarskich, w tym w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a więc po uchyleniu poprzednich decyzji przez NSA - opinię [...]OMP w [...] z dnia [...].2006r. oraz opinię IMP w [...] z dnia [...].2006r. W pierwszej z nich lekarze wskazują m.in. na pozaślimakowe pochodzenie niedosłuchu co ich zdaniem świadczy o jego niezawodowym charakterze, natomiast w drugiej nie ma potwierdzenia tej diagnozy lecz stwierdzenie, że wszystkie cechy tego niedosłuchu świadczą o jego odbiorczym obustronnych charakterze, a jedynie ze względu na wielkość niedosłuchu uznano, że nie ma on charakteru zawodowego. Co do tej niezgodności organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie i w ogóle się do tego nie ustosunkowały. W decyzji ograniczyły się jedynie do przytoczenia treści pierwszej z zacytowanych powyżej opinii i fragmentów drugiej, pomijając jednakże sporne uwagi dotyczące wielkości niedosłuchu. Nie ustosunkowano się jednak do faktu, ze tylko w jednej z tych opinii jest mowa o pozaślimakowym charakterze niedosłuchu. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienie wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskiego IMP w [...] z dnia [...].2006r. ponownie zawiera tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. Tej treści orzeczenie lekarskie, w którym przyjęto, że zasadniczym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - narusza przepisy prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Ponowne powołanie się przez biegłych lekarzy IMP na te same argumenty dotyczące wielkości niedosłuchu, pomimo jednoznacznego i wiążącego w tej sprawie zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, z pewnością zmniejsza wiarygodność wydanej przez IMP opinii, nakładając na organ administracyjny obowiązek szczególnej wnikliwości w analizowaniu całej treści sporządzonej opinii i konieczność wyjątkowej dokładności w konfrontowania jej wyników z treścią innych opinii lekarskich. Za wymagające szczegółowego wyjaśnienia Sąd uznaje też zawarte w skardze zarzuty dotyczące sposobu przeprowadzenia badań lekarskich (badania ciśnienia, itp.) oraz ewentualnego wpływu leków (w tym zwłaszcza przeciwpadaczkowych) na schorzenie słuchu. Także zatem i w tym zakresie postępowanie powinno być uzupełnione. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, ograniczone w zasadzie do zacytowania fragmentów orzeczeń lekarskich, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.