III SA/Kr 367/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Inspektoratu Służby Więziennej na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 15 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu na etapie oceny formalnej przeprowadzona została w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej złożył w dniu 28.05.2010r. w Departamencie Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa w ramach konkursu Osi Priorytetowej 7 Infrastruktura ochrony środowiska, Działanie 7.2 Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 wniosek o przyznanie pomocy finansowej na modernizację gospodarki energetycznej Zakładu Karnego na bazie odnawialnych źródeł energii wraz z termomodernizacją. Pismem z dnia 20.07.2010r. organ (Zarząd Województwa) wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku z uwagi na stwierdzenie we wniosku braków formalnych, wobec którego wezwania Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej ustosunkował się pismem z dnia 26.07.2010r. Pismem z dnia 09.08.2010r. Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich, działający z upoważnienia Zarządu Województwa poinformował Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej, iż wniosek Inspektoratu nie spełnia kryteriów wyboru projektów określonych w załączniku Nr 4 do uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013. Konkretnie wniosek nie spełnił kryterium kompletności i poprawności załączników, gdyż nie został dołączony obligatoryjny załącznik tj. wyciąg z dokumentacji technicznej jak też pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Organ zauważył przy tym, że w wezwaniu o uzupełnienie wniosku wskazano skarżącemu wyraźnie, że dostarczenie wyciągu z dokumentacji technicznej, zawierającego spis tomów oraz autorów, a także krótki opis przyjętych dla zadania rozwiązań technicznych i technologicznych jest obligatoryjne. Sposobem usunięcia braku wniosku miało być dołączenie dokumentacji technicznej pod rygorem odrzucenia wniosku. Co prawda wnioskodawca złożył w dniu 27.08.2010r. poprawiony wniosek o dofinansowanie z wyjaśnieniami, niemniej jednak nie dostarczono obligatoryjnego załącznika, jakim jest wyciąg z dokumentacji technicznej. W pkt D.8.5.1.2. "Projekt posiada opracowaną dokumentację techniczną", który wykazuje stopień zaawansowania prac nad projektem, odznaczono opcje "nie", deklarując zgodnie ze stanem faktycznym brak posiadania projektu budowlanego, który stanowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Co do drugiego braku organ zauważył, że skarżący załączył wstępną akceptację Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków – Delegatura w A, uzależnioną od przedstawienia projektu modernizacji gospodarki cieplnej. Sposobem poprawy miało być dostarczenie ostatecznego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Wnioskodawca w poprawionym wniosku nie dostarczył tego rodzaju pozwolenia. Zastosowanie znajduje tu § 24 pkt 8 regulaminu konkursu, który stanowi, że projekt będzie podlegać odrzuceniu, jeżeli dopuszczalne uzupełnienia formularza wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji, jak również dodatkowe wyjaśnienia – pomimo uzupełnienia, formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja nadal zawierać będzie błędy lub uchybienia lub jeżeli dodatkowe wyjaśnienia na piśmie okażą się niewystarczające. Pismo o odrzuceniu wniosku wpłynęło do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w dniu 13.08.2010r. Pismem z dnia 23.08.2010r. (data wpływu do Urzędu Marszałkowskiego 23.08.2010r.) Okręgowy Inspektor Służby Więziennej wniósł protest wobec odrzucenia wniosku o dofinansowanie, zarzucając organowi naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) w zw. z § 24 ust. 8 lit. c regulaminu konkursu dla Osi Priorytetowej 7 Infrastruktura ochrony środowiska Działanie 7.2 Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 przez błąd w ocenie polegający na naruszeniu kryteriów wyboru projektu tj. przepisu określającego przesłanki odrzucenia projektu i odrzucenie projektu pomimo prawidłowego uzupełnienia wniosku i złożenie wyjaśnień. Zarzucił też organowi naruszenie art. 29 ust. 1 w/w ustawy poprzez błąd w ocenie polegający na naruszeniu kryteriów wyboru projektu w zakresie, w jakim Instytucja Zarządzająca RPO odrzuciła projekt, pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia, że względu na niespełnienie kryteriów kompletności i poprawności załączników. W związku z tym skarżący wniósł o ponowne sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru projektów i o uchylenie dokonanej negatywnej oceny formalnej. W uzasadnieniu protestu skarżący wyjaśnił, że wraz z pismem uzupełniającym dostarczył "wyciąg z dokumentacji technicznej wykonanej dla projektu MODERNIZACJA GOSPODARKI ENERGETYCZNEJ ZAKŁADU KARNEGO NA BAZIE ODNAWILANYCH ŻRÓDEŁ ENERGII WRAZ Z TERMOMODERNIZACJĄ". Wyciąg ten zawierał wykaz opracowanej dokumentacji technicznej dla zadania oraz wykaz ich autorów. Wykaz także został dołączony do pisma uzupełniającego. W dokumentacji technicznej dotyczącej obiektów Zakładu Karnego zawarto m.in. dokumentację wykonania kolejnych kroków optymalizacyjnych algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego i wyboru optymalnego wariantu przedsięwzięcia termomodernizacyjnego, wraz z kosztorysami sporządzonymi według metody kalkulacji uproszczonej określonej w przepisach odrębnych i opis techniczny niezbędnych szkiców i przedmiaru robót optymalnego wariantu przedsięwzięcia termomodernizacyjnego przewidzianego do realizacji. W opracowanej dokumentacji technicznej spełniony został wymóg określony dla szczegółowego zakresu audytu energetycznego i zawarty w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2009r. w sprawie szczegółowego zakresu i form audytu energetycznego oraz części audytu remontowego, wzorów kart audytów a także algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego (Dz.U. Nr 43, poz. 347). Skarżący zauważył, że wnioski wynikające z opracowanej dokumentacji technicznej jakimi są audyty energetyczne oraz wytyczne dla nowego źródła ciepła i nowych sieci cieplnych są wystarczającą podstawą zlecenia opracowania projektów" budowlanego, wykonawczych, kosztorysu inwestorskiego oraz specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych. W ocenie skarżącego spełnił z tego względu obowiązek dostarczenia wyciągu z dokumentacji technicznej wbrew temu co orzekł organ. Skarżący zakwestionował w tym miejscu stwierdzenie organu, że nie posiada projektu budowlanego jako elementu dokumentacji technicznej, który stanowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę i że element ten stanowi warunek ubiegania się o pomoc finansową. Regulamin konkursu ani też Instrukcja nie odnosiła się do posiadania projektu budowlanego. Skoro nie został tego rodzaju warunek ustanowiony to nie można rozpatrywać go w kategorii warunku spełnionego lub nie. Zauważył też, że argumentem przemawiającym za tym, że w określeniu dokumentacja techniczna nie chodzi o projekt budowlany jest dopuszczona w Instrukcji możliwość uzupełnienia wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę w terminie późniejszym, nie dłuższym jednak niż 6 miesięcy od zakończenia procedury wyboru danego projektu. 6 – miesięczny termin na uzupełnienie jest wystarczający na przeprowadzenie procedury przetargowej wyboru wykonawcy dokumentacji projektowej, opracowania dokumentacji projektowej, złożenia wniosku z projektem budowlanym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i jej uzyskanie. To wskazuje jednoznacznie w ocenie skarżącego, że warunek związany z załączeniem we wniosku wyciągu z dokumentacji technicznej został spełniony. Skarżący zauważył też, że w przepisach budowlanych brak jest zdefiniowania pojęcia "dokumentacja techniczna". Jako przykłady wymienia się projekt budowlany i wykonawczy, kosztorys, inwentaryzacja, przedmiar. Instrukcja wypełnienia wniosku oraz regulamin konkursu dla działania 7.2 RPO również nie precyzują o jaki konkretnie rodzaj dokumentu chodzi w zakresie załączonej dokumentacji technicznej. Ponieważ audyt energetyczny jest jednym elementów szeroko rozumianej "dokumentacji technicznej" na tej podstawie został prawidłowo przygotowany cały projekt. Opracowane audyty energetyczne traktowane są przez wnioskodawcę jako szczegółowa koncepcja rozwiązania problemów gospodarki energetycznej Zakładu Karnego. Stanowić będą wystarczającą podstawę do opracowania projektu budowlanego, projektów wykonawczych, kosztorysów inwestorskich i specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlano – montażowych. Konsekwencją braku projektu budowlanego w zakresie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004r. jest oczywiście, jak zauważył skarżący, brak pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków Na etapie składania wniosku aplikacyjnego Wojewódzki Konserwator Zabytków mógł wydać jedynie wstępną akceptację ze stanowiska konserwatorskiego planowanej inwestycji – i takiej udzielił, co zostało potwierdzone stosownym, załączonym dokumentem. Pozwolenie zostanie dostarczone tak jak pozwolenie na budowę, i organ winien uwzględnić ten stan rzeczy oceniając spełnienie przez wniosek warunków formalnych. W odpowiedzi na protest organ pismem 23.09.2010r. poinformował Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej, że protest nie został uwzględniony na podstawie art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj.: Dz.U. z 2009 r. nr. 84, poz. 712 z późn. zm.), zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej RPO na lata 2007-2013, przyjętego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 12 sierpnia 2010 r. w sprawie przyjęcia "Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013" - wersja nr 6" oraz Regulaminu konkursu dla Osi Priorytetowej 7 Infrastruktura ochrony środowiska Działanie 7.2 Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013, stanowiącego załącznik nr l do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia 30 marca 2010 r. z późn. zm. Jednocześnie organ podtrzymał stanowisko, że wnioskodawca nie spełnił kryterium "Kompletność i poprawność załączników" określonego w Załączniku Nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013, co skutkowało odrzuceniem jego projektu. Odnosząc się do zarzutów protestu organ wyjaśnił, że podstawowymi dokumentami, w oparciu o które weryfikowany jest wniosek o dofinansowanie są Regulamin Konkursu dla Osi Priorytetowej 7 Infrastruktura ochrony środowiska Działanie 7.2 Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 i kryteria wyboru projektów, będące załącznikiem nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Ocena formalna polega na sprawdzeniu poprawności wniosku oraz załączników w ramach danego konkursu pod kątem spełniania wymogów formalnych zawartych w Załączniku Nr 4 do Uszczegółowienia RPO. Niespełnienie choćby jednego ze wskazanych wymogów formalnych przez projekt - każda odpowiedź "nie" - skutkuje jego odrzuceniem. W przedmiotowej sprawie jedynym kryterium, którego nie spełnił Wnioskodawca w ocenie IOK to kryterium "Kompletność i poprawność załączników". Zgodnie z zapisami załącznika nr 4 do URPO w ramach powyższego kryterium, sprawdzeniu podlega kompletność załączników, w tym w szczególności czy przedstawiono wszystkie wymagane załączniki, w tym załączniki specyficzne określone dla danego Działania/Schematu oraz czy zostały one sporządzone zgodnie z wymogami formalnymi zawartymi w Regulaminie konkursu. Zapisy Regulaminu konkursu uzupełnione są przez załączniki, w tym Instrukcję wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (dalej: Instrukcja). Załącznik ten, jak wszystkie pozostałe, na równi z Regulaminem konkursu określa obowiązki Wnioskodawcy, jakie jest on zobligowany spełnić ubiegając się o dofinansowanie w ramach przedmiotowego konkursu. Zgodnie z zapisami Instrukcji punkt D.8.5 wniosku o dofinansowanie "Stan przygotowania projektu do realizacji" ma na celu opisanie stanu zaawansowania prac nad projektem. Podzielony został na trzy części, z których każda odnosi się do innego – ze względu na charakter - rodzaju planowanego do realizacji projektu. Punkt D.8.5.1 dotyczy projektów inwestycyjnych, które wymagają pozwolenia na budowę/zgłoszenia prac budowlanych lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, punkt D.8.5.2 dotyczy projektów typu "zaprojektuj i wybuduj", natomiast punkt D. 8. 5. 3 dotyczy projektów na budowę, polegających na dostawach. W zależności od charakteru danego projektu wymagane są dla uzupełnienia/potwierdzenia zawartych w formularzu wniosku o dofinansowanie informacji odmienne załączniki. Zgodnie z zapisami Instrukcji w przypadku projektów z pierwszej grupy, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę - do której to grupy należy Wnioskodawca obowiązkowo należy dostarczyć kopię prawomocnego pozwolenia na budowę (posiadającego pieczęć prawomocności). Projekty takie winny dysponować prawomocnym pozwoleniem na budowę na etapie oceny formalnej dokonywanej na pełnej dokumentacji projektowej, jednak dopuszcza się dostarczenie pozwolenia na budowę w terminie późniejszym, nie dłuższym jednak niż 6 miesięcy od zakończenia procedury wyboru danego projektu. W sytuacji, gdy Wnioskodawca nie dysponuje na moment oceny formalnej pozwoleniem na budowę, zobowiązany jest dostarczyć kopie dokumentów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, takie jak kopia decyzji o warunkach zabudowy lub kopia decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego lub też - w przypadku ich braku - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć - niezależnie od tego czy posiada na moment oceny formalnej prawomocne pozwolenie na budowę czy nie – wyciąg z dokumentacji technicznej, zawierający spis tomów i autorów, a także krótki opis przyjętych dla zadania rozwiązań technicznych i technologicznych. Można również - co nie jest już obligatoryjne - dostarczyć kosztorys inwestorski zadania. Wnioskodawca powinien dysponować opracowaną dokumentacją techniczną na etapie oceny formalnej. Ze względu jednak na często obszerny charakter dokumentacji technicznej na tym etapie oceny wymagany jest jedynie wyciąg zawierający spis tomów i autorów, a także krótki opis przyjętych dla zadania rozwiązań technicznych i technologicznych, natomiast pełna dokumentacja techniczna będzie wypożyczana przez wnioskodawcę na potrzeby oceny merytorycznej na bezpośredni, pisemny wniosek Instytucji Zarządzającej i zwrócona Beneficjentowi po zakończeniu procedury oceny projektu. Analiza dokumentacji projektowej skarżącego wskazuje, iż rzeczywiście w chwili dokonywania oceny wniosku nie posiadał opracowanej dokumentacji technicznej. Potwierdzają to zapisy zawarte w punkcie D.8.5.1 wniosku o dofinansowanie Projekty wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych, gdzie wskazał, iż projekt nie posiada opracowanej dokumentacji technicznej zaznaczając jednocześnie, iż projekt posiada dokumentację w trakcie opracowywania. Również w części H wniosku o dofinansowanie "LISTA ZAŁĄCZNIKÓW" przy pozycji nr 4 Wyciąg z dokumentacji technicznej oraz kosztorys inwestorski skarżący zaznaczył opcję "NIE". Zgodnie z zapisem Instrukcji opcja "NIE" oznacza, iż załącznik, w związku z charakterem projektu powinien zostać dostarczony, jednak z przyczyn obiektywnych Beneficjent nie mógł go dostarczyć. Skarżący dostarczył wprawdzie w ramach złożonych uzupełnień załącznik pn. Wyciąg z dokumentacji technicznej, który zawiera spis opracowanych audytów energetycznych dla poszczególnych obiektów wraz z autorem i datą ich opracowania, jednak nie spełnia on wymogów określonych dla załącznika nr 4 "Wyciąg z dokumentacji technicznej oraz kosztorys inwestorski". Odnosząc się ściśle do zarzutu skarżącego o nieprecyzyjności pojęcia "dokumentacja techniczna" organ zaznaczył, iż z samego faktu niezdefiniowania w regulacjach konkursowych pojęcia dokumentacja techniczna nie można wywodzić dowolnego rozumienia tego terminu. Biorąc pod uwagę fakt, iż wyżej wskazany załącznik jest obligatoryjny dla projektów wymagających pozwolenia na budowę, pojęcie dokumentacji technicznej należy interpretować właśnie w kontekście postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które zostało unormowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006 r. nr 156, póz. 1118 z późn. zm.). Przez dokumentację techniczną w tym przypadku należy zatem rozumieć dokumentację, której opracowanie jest wymagane w trakcie ubiegania się o uzyskanie interesującego nas pozwolenia. Ponadto należy zaznaczyć, iż umieszczenie pytania o opracowaną dokumentację techniczną w punkcie mającym na celu opisanie stanu zaawansowania prac nad projektem wpływa na określenie funkcji jaką ma spełnić wyciąg z dokumentacji technicznej. Rola tego załącznika sprowadza się bowiem nie tylko do uzyskania istotnych informacji o projekcie, ale także potwierdzenia wymaganego stopnia przygotowania projektu do realizacji. Dodatkowo należy wskazać, iż powszechnie przyjmuje się, że dokumentacja techniczna zawiera opracowania służące do realizacji inwestycji (bądź utrzymania jej w dobrym stanie), zaś jak wskazuje sam skarżący wśród przykładów dokumentacji projektowej na pierwszym miejscu wskazywany jest projekt budowlany. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż dostarczony przez skarżącego Wyciąg z dokumentacji technicznej, który zawiera spis opracowanych audytów energetycznych dla poszczególnych obiektów wraz z autorem i datą ich opracowania nie spełnia wymogów obligatoryjnego załącznika w postaci wyciągu z dokumentacji technicznej, ponieważ nie zawiera zasadniczego elementu jakim jest projekt budowlany. Drugim brakującym załącznikiem, którego pomimo obowiązku nie przedstawił skarżący jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie z zapisami Instrukcji zawartymi w pkt. 16 Inne wymagane regulaminem konkursu oraz obowiązującym prawem dokumenty -pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków stanowi obligatoryjny załącznik. Ponieważ obiekt z zakresu projektu jest wpisany do rejestru zabytków decyzją nr A-182 z dnia 19.05.1947 skarżący był zobowiązany do przedstawienia ww. dokumentu. Skarżący dostarczył jedynie pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 02.03.2010 r. (znak pisma: [...]) zawierające wstępną akceptację ze stanowiska konserwatorskiego planowanej inwestycji wraz z informacją, iż w celu uzyskania zezwolenia konserwatorskiego na realizację inwestycji należy przedłożyć projekt modernizacji gospodarki cieplnej. Wyżej cytowane zapisy dokumentacji konkursowej nie przewidują żadnych wyjątków wyłączających konieczność dostarczenia przedmiotowego załącznika. W szczególności nie może takiego wyjątku stanowić, wyjaśnienie Wnioskodawcy, iż brak pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków jest następstwem braku projektu budowlanego. W tym miejscu organ podkreślił, że sformułowany w dokumentacji konkursowej wymóg dostarczenia powyższego dokumentu ma za zadanie zagwarantować, że dofinansowanie ze środków UE zostanie przyznane tym projektom, które mogą wykazać się pewnym stanem przygotowania do realizacji, w którym istnieją podstawy by sądzić, że planowana inwestycja zostanie rozpoczęta i w konsekwencji zrealizowana. Stan taki miały potwierdzać obydwa z wymaganych załączników tj. wyciąg z dokumentacji technicznej obejmujący tak istotny element jakim jest projekt budowlany oraz pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. W związku z powyższym niedostarczenie przez Wnioskodawcę w wymaganym terminie obligatoryjnych załączników tj. wyciągu z dokumentacji technicznej oraz pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków skutkować musiało w świetle regulacji konkursowej odrzuceniem wniosku z dalszej procedury wyboru. Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozstrzygniecie protestu przez Zarząd Województwa, zarzucając Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz naruszenie art.29 ust. 1 zppr w zw. z art. 30b ust.3 zppr przez organowi naruszenie art. 29 ust 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z §24 ust.8 lit. c. Regulaminu konkursu dla Osi Priorytetowej 7 struktura ochrony środowiska Działanie 7.2 Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013 , przez błąd w ocenie polegający na naruszeniu kryteriów wyboru tj. przepisu określającego przesłanki odrzucenia projektu i odrzucenie projektu pomimo prawidłowego uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień, naruszenie art. 29 ust. 1 w/w ustawy przez błąd w ocenie polegający na naruszeniu kryteriów wyboru w zakresie w jakim Instytucja Zarządzająca RPO odrzuciła projekt pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia ze względu niespełnienia kryteriów: Kompletność i poprawność załączników - wyciąg z dokumentacji technicznej oraz kosztorys inwestorski; Kompletność i poprawność załączników - pozwolenie niewymienienie w rozstrzygnięciu protestu osób, które brały udział w rozpatrywaniu środka odwoławczego, co pozbawia skarżącego możliwości stwierdzenia, czy w ocenę projektu były zaangażowane te same osoby co w rozpatrywanie protestu. Wniósł tym samym o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą RPO Urząd Marszałkowski Województwa Departament Polityki Regionalnej. Uzasadnienie skargi pokryło się w zasadniczej części z uzasadnieniem protestu, w szczególności skarżący podkreślił, że spełniony został w sprawie obowiązek dostarczenia wyciągu z dokumentacji technicznej nałożony na wnioskodawcę przez "Instrukcję wypełniania wniosku o dofinansowanie". Wbrew temu co twierdzi organ w postanowieniach punktu D.8.5.1 instrukcji nie zostało sformułowane wymaganie dostarczenia projektu budowlanego czy prawomocnego pozwolenia na budowę, do czasu zakończenia procedury konkursowej. Za prawidłowością rozumowania skarżącego przemawia porównanie wymagań w zakresie dokumentacji technicznej poszczególnej kategorii wniosków, tu skarżący zwrócił szczególnie uwagę na sformułowanie brzmiące w ten sposób, : "w przypadku gdy projekt uzyskał pozwolenie na budowę/ zgłoszenie robót budowlanych lub ZRID należy w polu poniżej tabel przedstawić informację o dacie uzyskania pozwolenia.. (...)". Dowodzi ono, że do zakończenia procedury konkursowej nie było wymagane posiadanie prawomocnego pozwolenia na budowę. Nie stanowi to wymogu konkursowego. Dalej skarżący uzasadnił stanowisko, że zarówno Instrukcja wypełnienia wniosku jak i Regulamin konkursu dla działania 7.2 RPO nie precyzują o jaki konkretnie rodzaj dokumentu chodzi w zakresie załączonej dokumentacji technicznej. Podkreślił, że należy skupić się nad ocena załączonej dokumentacji , czy stanowi ona w ogóle dokumentację techniczną, w przeciwnym razie okazałoby się, że załączone dokumenty pozostają bez znaczenia, przy czym wyraził od razu ocenę, że załączony audyt energetycznym stanowi dokumentację techniczną a jednocześnie koncepcję rozwiązania problemów gospodarki energetycznej Zakładu Karnego. Stanowić będzie wystarczająca podstawę do opracowania projektu budowlanego, projektów wykonawczych, kosztorysów inwestorskich i specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlano – montażowych. Konsekwencją braku projektu budowlanego w zakresie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2 września 2004r. jest zastąpienie wstępną akceptacją ze stanowiska konserwatorskiego planowanej inwestycji pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Na etapie składania wniosku aplikacyjnego Wojewódzki Konserwator Zabytków mógł wydać jedynie "wstępna akceptację ze stanowiska konserwatorskiego planowanej inwestycji" – i takiej udzielił, co zostało potwierdzone stosownym, załączonym dokumentem. Pozwolenie konserwatorskie dostarczone zostanie w trybie analogicznym, jak decyzja o pozwolenie na budowę. Postępowanie to jest zgodne z prawem i winno być zaakceptowane przez organ. Na koniec skarżący rozwinął zarzut braku bezstronności w orzekaniu , powołując się na art. 30 b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które w jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Dla skarżącego informacje w tym zakresie muszą być zawarte bezpośrednio w podejmowanych względem niego decyzjach tj. w przedmiotowej sprawie w informacji o wynikach oceny formalnej wniosku oraz w rozstrzygnięciu protestu. W żadnej z powyższych decyzji nie zostały wymienione osoby, które brały udział w badaniu sprawy. A jest to istotne z tego względu, że procedura odwoławcza toczy się w ramach struktury tego samego organu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie o niespełnieniu wymogów formalnych wniosku natomiast co do zarzutu o naruszeniu art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju organ zauważył, że skarżący nie wykazał w zasadzie w jaki sposób naruszony został ten artykuł. Ustawa nie nakłada obowiązku podawania nazwisk osób, które brały udział w czynnościach związanych z rozpatrywaniem protestu, nakazuje natomiast Instytucji Zarządzającej taką organizację procedowania, aby wykluczała możliwość udziału w rozstrzygnięciu środka odwoławczego osób z wcześniejszych etapów. W Urzędzie Marszałkowskim jest to rozwiązanie polegające na tym, że Departament Funduszy Europejskich dokonuje wyboru i oceny dokumentacji projektowej. Informację o negatywnej ocenie podpisuje Dyrektor Departamentu na mocy stosownego upoważnienia Zarządu. Protest rozstrzyga natomiast Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej na podstawie upoważnienia udzielonego uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z 26 maja 2009r. Rozstrzygnięcie odbywa się przy pomocy zespołu ds. odwołań (organizacyjnie umieszczonego w Departamencie Polityki Regionalnej). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art.3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W myśl przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz.U. Nr 227, poz.1658 z późn.zm.) na podstawie art. 30 c ust.1 w zw. z ust.3 pkt 1 poddała kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych kontrolę pod względem zgodności z prawem przeprowadzenia oceny zgłoszonego projektu dokonanej w systemie realizacji programu operacyjnego zawierającego wniosek o dofinansowanie. Regulacje zawarte w przepisach art. art. 30b ust.4, 30c ust.1, ust.2 i ust.3 pkt 1-3, ust.4 i 5 , art.30 e powołanej ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dowodzą, że ma ona charakter ustawy szczególnej w rozumieniu art.3 § 3 p.p.s.a. Przepis art.37 ustawy stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego. Zarazem przepis art.30g ustawy podkreśla, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Z kolei przepis art.30e ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art.52-55, 61, art.115-122, art.146, 150 i 152 tej ustawy. Wyłączony z odpowiedniego stosowania art.150 ustawy p.p.s.a. przewiduje rodzaje rozstrzygnięć jakie może podjąć sąd administracyjny uwzględniając skargę na czynności, o których mowa w art.3 p 2 pkt 4 p.p.s.a., w postaci uchylenia lub stwierdzenia bezskuteczności aktu lub czynności. Wyłączenie to jest oczywiste w świetle art.30c ust.3 pkt 1-3 ustawy, który określa rodzaje rozstrzygnięć jakie może podjąć sąd w następstwie rozpatrzenia skargi. Podkreślić należy, że przepis art.30 e ustawy nie wyłącza z odpowiedniego stosowania przepisu art.145 ustawy p.p.s.a. . Przepis ten określa kryteria oceny naruszenia prawa. W myśl przepisu art.145 § 1 pkt 1 podstawę uwzględnienia skargi stanowi stwierdzenie; a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyłączenie przepisów kpa w sprawie procedury naboru wniosków , odpowiednie w ramach skarg wnoszonych w trybie art.30c ust.1 i 2 ustawy, zastosowanie ma przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Oznacza to, że tylko naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowią podstawę do uwzględnienia skargi. Niewyłączone jest także stosowanie przepisu art.134 § 1 p.p.s.a., w myśli którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach polityki rozwoju w zakresie regionalnych programów operacyjnych, czynią zarząd województwa jako tzw. instytucję zarządzającą odpowiedzialnym za przygotowanie i realizację programów operacyjnych ( art.5 pkt 2). Zgodnie z art.20 ust.2 i e ustawy zarząd województwa przyjmuje w drodze uchwały projekt regionalnego programu operacyjnego, przed jego skierowaniem do przyjęcia przez Komisję Europejską, a po przyjęciu ogłasza go w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Do zarządu województwa jako instytucji zarządzającej należy w myśl art.26 ustawy szereg czynności m.in.: przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian , z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art.35 ust.3 pkt 1 ( art.26 ust.1 pkt 2 ), ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o adresie strony internetowej, na której instytucja zarządzająca zamieszcza treść szczegółowego opisu priorytetów regionalnego programu operacyjnego lub jego zmian ( art. 26 ust.3 pkt 2 lit.a), przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów ( art.26 ust.1 pkt 3) a wreszcie wybór w oparciu o kryteria, o jakich mowa w pkt 3 projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Przepis art.28 ust.1 pkt 3 ustawy przewiduje, że konkurs stanowi jedną z form naboru projektów do dofinansowania zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi prze Komitet Monitorujący. Przepis art.29 określa zakres informacji o konkursie, które obowiązana jest zamieścić instytucja realizująca zadania związane z realizacją programu operacyjnego. Przepis ten w ust.2 przewiduje, że ogłoszenie o konkursie winno zawierać informacje obejmujące: 1.rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu, 2.rodzaje podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie projektów, 3.kwotę środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów, 4.poziom dofinansowania projektów ( procent wydatków objętych dofinansowaniem), 5.maksymalną kwotę dofinansowania projektu, 6.kryteria wyboru projektów, 7.termin rozstrzygnięcia konkursu, 8. wzór wniosku o dofinansowanie, 9.termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu, 10.wzór umowy o finansowanie projektu, 11.informację o środkach odwoławczych służących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. Z tych względów orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, że instytucja zarządzająca jest ustawowo umocowana, w ramach nałożonego przepisem art.26 ust.2 ustawy obowiązku uwzględnienia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz obowiązku przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, do wydawania aktów dotyczących oceny i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszących się do kryteriów dokonywanej oceny wniosków, w postaci np. Regulaminu Konkursu czy określenia kryteriów wyboru projektów. W niniejszej sprawie przedmiotem konkursu był wybór projektu o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, Oś priorytetowa 7: Infrastruktura ochrony środowiska, działanie 7.2. poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii. W ramach tego konkursu Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej złożył w dniu 28.05.2010r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na modernizację gospodarki energetycznej Zakładu Karnego na bazie odnawialnych źródeł energii wraz z termomodernizacją. Organ uznał, że niedostarczenie przez Wnioskodawcę w wymaganym terminie obligatoryjnych załączników tj. wyciągu z dokumentacji technicznej oraz pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków skutkować musiało w świetle regulacji konkursowej odrzuceniem wniosku z dalszej procedury wyboru. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie jaki powstał pomiędzy skarżącym a organem, na etapie oceny formalnej wniosku, sprowadza się do odmiennej oceny poprawności złożonego wniosku wraz załącznikami. Zdaniem skarżącego wniosek wraz załącznikami spełnia wymagane kryteria konkursu, natomiast zdaniem organu kryteria te są niespełnione. W takich okolicznościach zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zagadnieniem pierwszoplanowym i podstawowym jest ustalenie jak na podstawie dokumentów dotyczących tego konkursu zostały określone, na etapie oceny formalnej wymagane kryteria dla wyboru projektów, czy sposób określenia tych kryteriów jest precyzyjny i jednoznaczny. Przeanalizowanie powyższej kwestii pozwoli dopiero na rozstrzygnięcie sporu powstałego w przedmiotowej sprawie, a dotyczącego poprawności złożonego wniosku oraz załączników. Podstawowymi dokumentami, które będą przedmiotem analizy są : Regulamin konkursu dla Osi Priorytetowej & Infrastruktura ochrony środowiska Działanie 7.2 Poprawa jakości powietrza i zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (zwany dalej regulaminem), stanowiący załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 30.03.2010r., wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach RPO na lata 2007-2013, stanowiący załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu (zwany dalej wnioskiem) , instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach RPO na lata 2007-2013, stanowiąca załącznik nr 2 do Regulaminu Konkursu (zwana dalej instrukcją ). Niewątpliwie rację ma pełnomocnik organu, że realizowane w ramach tego konkursu projekty mają charakter projektów inwestycyjnych dla realizacji których niezbędne jest m.in. posiadanie pozwolenia na budowę. Stąd też w przypadku takich projektów już na etapie składania wniosku wymagane jest przedłożenie kopi prawomocnego pozwolenia na budowę. Jednak wskazane wyżej dokumenty regulujące zasady konkursu przewidują wyjątek od tej zasady, tzn dopuszczają złożenie wniosku i poddanie go ocenie formalnej mimo, że w dacie złożenia wniosku wnioskodawca nie posiada jeszcze pozwolenia na budowę. Regulamin w § 31 pkt 10 stanowi, że w przypadku projektów, w stosunku do których Instytucja Zarządzająca dopuściła możliwość wyboru do dofinansowania na podstawie oceny pełnej dokumentacji bez prawomocnego pozwolenia na budowę - podpisanie umowy o dofinansowanie następuje po przedłożeniu przez wnioskodawcę prawomocnego pozwolenia na budowę dotyczącego realizacji inwestycji objętej projektem, jednak nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia podjęcia przez Zarząd Województwa uchwały, o której mowa w ust.1. Regulamin dopuszcza zatem taką możliwość, aby wybór projektu do dofinansowania mógł być dokonany, mimo braku pozwolenia na budowę. Natomiast sam regulamin nie precyzuje w jakich przypadkach można z tego rozwiązania skorzystać, ani nie określa jakie przesłanki muszą być spełnione. Natomiast w formularzu wniosku pkt D.8.5.1 dotyczy projektów wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. W ramach pkt D.8.5.1 możliwe są następujące sytuacje: 1. Projekt posiada pozwolenie na budowę/zgłoszenie robót budowlanych na całość inwestycji lub projekt jest w trakcie realizacji, 2. Projekt posiada opracowaną dokumentacje techniczną, 3. Projekt posiada dokumentację w trakcie opracowania (posiadane koncepcje, założenia wymagane prawem polskim np. koncepcja architektoniczna), 4.Projekt posiada uregulowany status prawny gruntu, 5.Projekt w fazie analiz, studiów, koncepcji. Treść wniosku wskazuje, że możliwe są przypadki w których składany projekt nie posiada jeszcze pozwolenia na budowę. A nadto w ramach tych przypadków wyodrębnia jeszcze trzy różne sytuacje w zależności od stopnia zawansowania prac prowadzących do uzyskania pozwolenia na budowę tj projekt posiada opracowaną dokumentację techniczną, projekt posiada dokumentację w trakcie opracowania, projekt w fazie analiz, studiów, koncepcji. Formularz wniosku w części H zawiera listę załączników w tym pkt 3 kopia pozwolenia na budowę lub ważnego zgłoszenia robót budowlanych, pkt 4 wyciąg z dokumentacji technicznej oraz kosztorys inwestorski. Z kolei w instrukcji wypełniania wniosku mamy następujące zapisy; Odnośnie pkt D.8.5.1 wniosku należy podać datę uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku gdy projekt nie posiada na moment aplikowania prawomocnego pozwolenia na budowę należy podać planowaną datę uzyskania tego pozwolenia. Natomiast odnośnie części H pkt 3 wniosku w instrukcji podano, że w przypadku gdy wnioskodawca nie dysponuje na moment oceny formalnej pozwoleniem na budowę, zobowiązany jest dostarczyć kopie dokumentów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, takie jak kopia decyzji o warunkach zabudowy lub kopia decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego lub też – w przypadku ich braku- wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zaś chodzi o część H pkt 4 w instrukcji podano, że obligatoryjnie należy dostarczyć wyciąg z dokumentacji technicznej, zwierający spis tomów oraz autorów, a także krótki opis przyjętych dla zadania rozwiązań technicznych i technologicznych. Można również dostarczyć kosztorys inwestorski zadania . Pełna dokumentacja techniczna będzie wypożyczona przez wnioskodawcę na potrzeby oceny merytorycznej na bezpośredni pisemny wniosek Instytucji Zarządzającej. Analiza wskazanych wyżej trzech dokumentów, prowadzona w celu ustalenia i sprecyzowania przypadków, w których możliwe jest złożenie wniosku bez posiadania pozwolenia na budowę, a także wskazania przesłanek które w takim przypadku muszą być spełnione prowadzi do wniosku, że zagadnienie to nie zostało precyzyjnie i jednoznacznie uregulowane. Wskazując na treść wniosku pkt D.8.5.1 należy stwierdzić, że nie tylko możliwe jest złożenie projektu co do którego beneficjent nie posiada jeszcze pozwolenia na budowę, ale może również nie posiadać opracowanej dokumentacji technicznej, czy też może to być projekt w fazie analiz, studiów koncepcji. W takiej sytuacji zgodnie z instrukcją w części dotyczącej pkt D.8.5.1 należy podać planowaną datę uzyskania pozwolenia na budowę. A ponadto zgodnie z treścią instrukcji dotyczącej załączników pkt 3 , jeżeli wnioskodawca nie dysponuje pozwoleniem na budowę, zobowiązany jest dostarczyć dokumenty dotyczące zagospodarowania przestrzennego, takie jak kopia decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku jej braku wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że również część H wniosku zawierająca listę załączników, w tym pkt 4 wyciąg z dokumentacji technicznej oraz kosztorys inwestorski, powinien być interpretowany zgodnie z tym co wskazano wyżej. Obowiązek dołączenia wyciągu z dokumentacji technicznej oraz kosztorysu inwestorskiego powinien powstawać wówczas gdy dokumenty te zostały już sporządzone. Tym czasem w instrukcji odnośnie załącznika z pkt 4 podano, że należy obligatoryjnie dostarczyć wyciąg z dokumentacji technicznej, zawierający spis tomów oraz autorów, a także krótki opis przyjętych dla zadania rozwiązań technicznych i technologicznych. Można również dostarczyć kosztorys inwestorski zadania. Ten zapis instrukcji wprowadzający obligatoryjny wymóg dostarczenia wyciągu z dokumentacji technicznej pozostaje w sprzeczności zarówno z innymi zapisami instrukcji, jak i treścią wniosku zawartą w pkt D.8.5.1. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mając na uwadze treść wskazanych wyżej dokumentów, a także przedstawione uwagi dotyczące poszczególnych zapisów w tych dokumentach należy stwierdzić, że nie został jednoznacznie i precyzyjnie uregulowany przypadek w którym wniosek beneficjenta może być poddany ocenie formalnej pomimo, że zgłaszany przez niego projekt nie posiada jeszcze wymaganego docelowo pozwolenia na budowę. Stąd też nie można jednoznacznie rozstrzygnąć jakie przesłanki, kryteria muszą być spełnione, aby wniosek o dofinansowanie takiego projektu mógł być poddany ocenie formalnej. Z jeden strony zasadny jest podnoszony w skardze zarzut dotyczący braku definicji występującego w dokumentach konkursowych pojęcia "dokumentacja techniczna", z drugiej zaś strony w opracowanym studium wykonalności w pkt 8.1.2 zatytułowanym Szacunkowe całkowite koszty projektu, skarżący określa koszty przygotowawcze dokumentacji technicznej (bez dokumentacji źródła ciepła) podając konkretne kwoty, co może wskazywać, że w praktyce z zdefiniowaniem tego pojęcia nie występowały trudności. Można zauważyć, że wątpliwości dotyczące pojęcia dokumentacja techniczna stały się istotne właśnie z uwagi na nieuregulowany przypadek w którym wniosek beneficjenta może być poddany ocenie formalnej pomimo, że zgłaszany przez niego projekt nie posiada jeszcze wymaganego docelowo pozwolenia na budowę. To przyjęcie w instrukcji kontrowersyjnego zapisu odnośnie załącznika z pkt 4 w którym sformułowano wymóg obligatoryjnego dostarczenia wyciągu z dokumentacji technicznej powoduje, że w zależności od treści pojęcia dokumentacja techniczna obligatoryjny wymóg będzie lub nie będzie zachowany. Tak więc m.in. połączenie tych dwóch okoliczności tj zapisu w instrukcji dotyczącej załącznika z pkt 4 , który wprowadza wymóg obligatoryjnego dostarczenia wyciągu z dokumentacji technicznej mimo, że wzór wniosku dopuszcza możliwość złożenia projektu, który posiada dokumentacje dopiero w trakcie opracowania lub projekt jest w fazie analiz, studiów, koncepcji oraz niesprecyzowanego pojęcia dokumentacja techniczna prowadzi do powstawania sporów. Przedmiotem sporu jest również zagadnienie dotyczące obowiązku przedłożenia pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zdaniem Instytucji Zarządzającej nie przedłożenie takiego pozwolenia powoduje brak wymaganego załącznika na etapie oceny formalnej, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia wniosku. Tego wymogu nie spełnia przedłożona przez skarżącego wstępna akceptacja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skardze dotyczące tej kwestii są zasadne. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w art.39 ust.1 stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z przepisu tego wynika, że to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, aby takie pozwolenie uzyskać inwestor ma obowiązek przedstawienia organowi ochrony zabytków projektu budowlanego. Z przepisu art.39 ust.1 prawa budowlanego wynika bardzo istotna zasada, wyrażająca się w tym, że wydanie decyzji pozwolenia na budowę , które dotyczyć ma prowadzenia robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W niniejszej sprawie oznacza to że, skarżący chcąc uzyskać pozwolenie na budowę będzie musiał takie pozwolenie konserwatora zabytków uzyskać. Jeżeli zatem w ramach niniejszego konkursu wskazane wyżej dokumenty (regulamin, wniosek, instrukcja) regulujące zasady tego konkursu dopuszczają możliwość złożenia wniosku i poddanie go ocenie formalnej mimo, że w dacie złożenia wniosku wnioskodawca nie posiada jeszcze pozwolenia na budowę, to konsekwentnie nie można na tym etapie żądać przedłożenia pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. To dopuszczenie do składania wniosku przez beneficjentów, których projekty wymagają pozwolenia na budowę, lecz w chwili składania wniosków projekt nie posiada pozwolenia na budowę np. projekt posiada dokumentację w trakcie opracowania, lub projekt jest w fazie analiz, studiów powoduje, że nie tylko brak jest podstawy prawnej do żądania na tym etapie przedłożenia pozwolenia konserwatora zabytków, ale żądanie to pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. W rozpoznawanej sprawie uzyskanie w przyszłości pozwolenia na budowę będzie musiało być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W konkluzji należy stwierdzić, że wskazana przez Instytucję Zarządzającą podstawa żądania przedłożenia pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków tj wniosek część H lista załączników pkt 16, który brzmi inne wymagane regulaminem konkursu oraz obowiązującym prawem dokumenty oraz zapis instrukcji dotyczący tego pkt 16, który w pkt 16.2 stanowi, pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac w obiektach wpisanych do rejestru zabytków ( jeśli dotyczy) nie może być rozumiana w sposób nie dający się pogodzić z pozostałymi zapisami tych dokumentów i powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym. Należy zatem stwierdzić, że źródłem sporu, który powstał w rozpoznawanej sprawie pomiędzy skarżącym, a Instytucją Zarządzającą jest nieprecyzyjność i niejasność regulacji dotyczących tego konkursu w przypadku gdy składający wniosek dotyczący projektu inwestycyjnego nie posiada w chwili składania wniosku pozwolenia na budowę. Wykładania jaką zastosowała w takich okolicznościach Instytucja Zarządzająca nie mogła się ostać, albowiem pozostawała ona w sprzeczności z innymi zapisami zawartymi w regulacji dotyczącej tego konkursu jak również z powszechnie obowiązującym prawem. Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art.30b.ust.3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, akceptując w tej kwestii stanowisko Instytucji Zarządzającej zawarte w odpowiedzi na skargę. W okolicznościach wyżej wskazanych Sąd uznał, że dokonana na etapie oceny formalnej ocena zaskarżonego projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo - art.26 ust.2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( tj. Dz.U z 2009r. Nr 84, poz.712 ze zm.). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku na podstawie art.30 c ust.3 pkt 1 w zw. z art.26 ust.2 ustawy, przy odpowiednim zastosowaniu art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania skarżącego, w tym kosztów zastępstwa w kwocie 440 zł oparto na przepisach art. 200 w z. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.