III SA/Kr 368/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski ( spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek Protokolant Joanna Parada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 9 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów - skargę oddala- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] Decyzją z dnia 9 lutego 2006 r znak [...] po rozpatrzeniu odwołania H. Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu 3 jednostki ewidencyjnej [...] polegającej na zmianie użytków gruntowych działek nr 1 i nr 2. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepisy art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjnej kartograficzne (j.t. Dz.U. 00/100/1086 ze zm.). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia Prowadzone z wniosku J. P. postępowanie w sprawie zmiany klasyfikacji gruntu objętego działkami nr 1 i 2 w trakcie którego przeprowadzono oględziny miejsca ( wizję terenową) ujawniło , że przedmiotowe działki stanowią drogą o utwardzonej nawierzchni , która wraz z użytkiem gruntowym na sąsiedztwo działkach tworzy ulicę [...] . Ustalenie to dało Prezydentowi Miasta [...] podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji użytków na działkach nr 1 i 2 w celu doprowadzenia do zgodności stanu zarejestrowanego w operacie ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r organ pierwszej instancji zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu informując także o możliwości wglądu w zgromadzone akta sprawy. Następnie w dniu [...] grudnia 2005 r wydal decyzję mocą której orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu 3 jedn. ewid. [...] polegającej na zmianie użytków gruntowych dla działek nr 1 o pow.0,0029 ha z LIII o pow. O, 0029 ha na Dr o pow. 0,0029 ha i nr 2 o pow. 0,0967 ha z LIII o pow. 0,0967 ha na Dr o pow. 0,0967 ha..Powołując się na § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. 01/38/454 ) ust.3 pkt 7 załącznika nr 6 do tego rozporządzenia organ pierwszej instancji podał , że do użytków gruntowych w ramach terenów komunikacyjnych zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg ,, wewnętrznych a ponieważ stan na gruncie nie jest zgodny ,, ze stanem ujawnionym " więc zachodziła konieczność ujawnienia tych zmian w operacie. Odwołanie od tej decyzji złożył H. Ł., który zarzucił organowi pierwszej instancji popełnienie błędu w ustaleniach przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia podnosząc , że działki nr 1 i 2 nie wchodzą w skład ulicy [...] . Podejmując decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie podzielił zarzutów odwołania. Organ wyszedł ze stwierdzenia , że protokół przeprowadzonych oględzin miejsca (wizji terenowej ) dokumentuje w sposób wystarczający , iż działki nr 1 i 2 są zajęte pod drogę stanowiącą dojazd do sąsiednich nieruchomości , pozostała dokumentacja wskazuje zaś , że przedmiotowe działki wchodzą w skład ulicy [...] i są faktycznie użytkowane jako droga. Te okoliczności oraz ich zestawienie z przepisem § 68 ust. 3 pkt 7 powołanego rozporządzenia i ust. 3 pkt 7 jego załącznika nr 6 zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przemawiały więc za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji albowiem organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w celu doprowadzenia do zgodności stanu ewidencyjnego z faktycznym użytkowaniem , należy w operacie gruntów i budynków wskazać dla przedmiotowych działek użytek - Dr ( drogi). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył J. P.. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , że jest obarczone błędnymi ustaleniami faktycznymi .Zdaniem skarżącego około 40% powierzchni działek nr 1 i nr 2 jest w dalszym ciągu użytkiem rolnym .Argumentuje , że wprowadzenie nowej klasyfikacji wymagało wykonania odpowiednich pomiarów i prac geodezyjnych , których nie przeprowadzono podczas dokonanych oględzin miejsca. Równocześnie kwestionuje ustalenie , że działki nr 1 i 2 wchodzą w skład ulicy [...] Podnosi , że nie jest ona drogą publiczną a jedynie prywatną. Wymienione działki są zaś gruntami prywatnymi leżącymi równolegle do ulicy [...] .Potwierdzenia swych racji upatruje w dwóch pismach UMK , których kserokopie przedkłada wraz ze skargą. Niezależnie od tego skarżący wyraził swoja głęboką dezaprobatę związaną z takim wykorzystaniem jego nazwiska przez organy obu instancji , które sugeruje jakoby to on był inicjatorem sprawy administracyjnej , która obecnie skarży do sądu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł ojej oddalenie. Organ podniósł , że postępowanie w sprawie zmiany ewidencji gruntów dla obrębu 3 jedn. ewid. [...] polegające na zmianie użytków gruntowych dla działek nr 1 i nr 2 zostało wszczęte z urzędu. Wyjaśnił , że w toku przeprowadzonej [...] lipca 2005 r wizji terenowej stwierdzono , iż działki nr 1 i nr 2 zostały zagospodarowane jako droga wewnętrzna do działek budowlanych , która zgodnie z § 68 ust.3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. 01/38/454 ) ust.3 pkt 7 załącznika nr 6 do tego rozporządzenia spełnia wymogi dla użytków gruntowych o nazwie ,, drogi ". Równocześnie podał , że ulica [...] do której zaliczono przedmiotowe działki jako będące w granicach jej pasa drogowego jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art.8 ustawy o drogach publicznych. Nadmienił także , że wbrew obecnym wywodom skarżący ani w czasie przeprowadzonych oględzin skarżący ani w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował ustaleń organów administracji. Z tych względów wysuwane przez stronę skarżącą zarzuty nie zasługują na uwzględnienie a skarga powinna ulec oddaleniu. Na rozprawie przed Sądem skarżący wyjaśnił , że w odrębnym postępowaniu wnosił o przekwalifikowanie przedmiotowych działek na nieużytki. W sprawie tej zapadła ostateczna decyzja odmowna , której nie zaskarżył do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , póz. 1270 z poźn.zm.) , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art.1 §2 ustawy z d nią 25 lipca 2020 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U,. Nr 153 , póz. 1269 ) stanowi , że kontrolę tę , sądy sprawują pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem , stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wskazanego wyżej wniosku o bezpodstawności skargi. Podniesione w skardze zarzuty , na tle ustaleń organu zawartych w uzasadnieniu ,, zaskarżonej decyzji uzasadniają przybliżenie przepisów regulujących istotę postępowania , w którym zapadła zaskarżona decyzja . Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , póz. 1086 ) - dalej ustawa - istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju , systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach , budynkach i lokalach , ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta ( art.22 ust.1 ). Przepis art.20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach ( ust.1 pkt 1 ) oraz ich właścicielach ( ust.2 ) , które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te maja charakter przedmiotowy - w odniesieniu do gruntów - dotyczące ich położenia , granic , powierzchni , rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych , oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów , jeżeli zostały dla nieruchomości , w skład której wchodzą grunty ( art.20 ust.1 pkt 1 ). Informacje podmiotowe ( art.20 ust.2 pkt 1 ) dotyczą wykazania właściciela , a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty , budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach , budynkach i lokalach ( zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe ) zawiera tzw. operat ewidencyjny , który składa się z map , rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów ( art. 24 § 1 ustawy ).Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji , czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38 , póz. 434 ) - dalej Rozporządzenie. Stosownie do przepisu §60 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia danymi ewidencyjnymi działki ewidencyjnej są m.in. informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej.W myśl § 66 ust.1 danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są : 1/ numeryczne opisy konturów tych użytków i klas , 2/ oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów. Przepis ust.2 tego paragrafu stanowi , że klasy gleboznawcze poszczególnych użytków , ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Te dane wchodzą również - zgodnie z §28 ust.1 pkt 3 rozporządzenia w treść mapy ewidencyjnej. Z mocy art.59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne , aktem prawnym regulującym zasady i tryb gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest nadal -w zakresie niesprzecznym z ustawą -Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz.U. Nr 19 , póz. 97 z poźn.zm. ) , zwanej dalej Rozporządzeniem w sprawie klasyfikacji .W myśl przepisu § 9 tego Rozporządzenia prawomocne orzeczenie ( decyzja ) w sprawie klasyfikacji stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków . Takie orzeczenie stanowiło podstawę do uprzedniego uwidocznienia w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek Nr 1 i 2 , których skarżący jest jednym ze współwłaścicieli , rodzaju użytków rolnych (,, ł") i klasy gleboznawczej (,, III "), w odniesieniu do całej powierzchni tych działek. W świetle wyjaśnienia skarżącego na rozprawie i ustaleń decyzji jest bezsporne , że wszczęcie z urzędu postępowania w niniejszej sprawie w przedmiocie aktualizacji danych o charakterze użytków na tych działkach , zostało poprzedzone wszczętym na wniosek skarżącego innym postępowaniem ,w którym wnosił o przekwalifikowanie działek 1 i 2 z klasy LIII , na nieużytki . Bezsporne jest dalej , iż w tym postępowania wydano ostateczną decyzję odmowną , której skarżący nie zaskarżył do sądu administracyjnego. Zarazem poczynione w tym postępowaniu na gruncie ustalenia , odzwierciedlone protokołem z dnia [...] maja 2005 r sporządzonym w obecności skarżącego i Z. O. - innego ze wspówłaścieli - i podpisanym przez obecnych bez zastrzeżeń i uwag , z jednej strony dawały organom podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów , do czego uprawniają przepisy §. 46 ust.1 i 2 wzw. z § 44 pkt 2 , a z drugiej strony do ustalenia , że cały obszar powierzchni działek 1 i 2 w ich granicach ewidencyjnych t.j. łącznie z innymi działkami nie będącymi przedmiotem współwłasności skarżących , ma charakter użytku drogowego , a nie użytku rolnego. Wspomniany protokół zawiera pochodzące od skarżącego oświadczenia , że w momencie nabycia udziałów w 1998 r w tych działkach , były już one użytkowane jako droga. W świetle powyższego , podniesione dopiero w skardze , przy niekwestionowaniu decyzji organu l instancji zarzuty , że jednak nie cała powierzchnia działek ma charakter użytku drogowego , nie dowodzą naruszania przez organy uprawnienia do czynienia ustaleń stosownie do przepisu art. 80 kpa w oparciu całokształt zebranego materiału przed organami administracyjnej , gdyż ustalenie , że cała powierzchnia działek ma taki charakter znajduje potwierdzenie w dokumencie , którego treści skarżący skutecznie nie zakwestionował .Sąd administracyjny , w świetle jego kompetencji regulowanych powołanymi ustawami Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , nie jest trzecią instancją w toku postępowania administracyjnego , orzekającą merytorycznie w miejsce organów li II instancji , lecz organem , kontroli zgodności prawem postępowania organów administracji publicznej, w tym m.in. w przedmiocie zasad zbierania dowodów . W tym zakresie jak wyżej stwierdzono nie naruszono przepisów kpa i to w istotny sposób , który miałby mieć wpływ na w wynik sprawy. Należy też zaznaczyć , iż odwołujący się od decyzji l instancji H. Ł .również nie kwestionował charakteru gruntów na działkach 1 i 2 jako użytku drogowego , kwestionował zaś włączanie tego użytku do ,, ulicy [...] ", co jest zagadnieniem odrębnym. Zgodnie z przepisem § 67 pkt 1 i 3 użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m.in. na użytki rolne oraz grunty zabudowane i zurbanizowane .Do pierwszej z tych grup należą m.in. grunty rolne oznaczone symbolem -R ( § 68 ust.1 pkt 1 ), a do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych m.in. tereny komunikacyjne w tym drogi oznaczone symbolem ,, dr" (art.68 ust.3 pkt 7 lit.a ). Stosownie do przepisu § 68 ust. 6 zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr 6 do rozporządzenia . Zgodnie z przepisem § 1 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz.U. Nr 19 , póz. 97 z poźn.zm. ) , gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne , oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami ( wodami zamkniętymi o powierzchni do 10 ha ). Z regulacji tej wynika , że kontury użytków nie mających charakteru rolnego ( a więc nie objętych tabelą klas gruntów ) , ustalane są w wyniku prac geodezyjne -kartograficznych określających faktyczny stan zagospodarowania terenu według kryteriów określonych powołanym załącznikiem Nr 6 do Rozporządzenia . Ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r (t.j. obecnie Dz.U. z 2007 r Nr 19 , póz. 115 ze zm. ) , definiuje w art. 1 drogę publiczną jako drogę zaliczoną na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg , z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem , z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Ustawa poza kategoriami dróg publicznych ( krajowych , wojewódzkich , powiatowych i gminnych ) , które według przepisów o ewidencji gruntów -stanowią odrębne działki ewidencyjne , oznaczone numerami dróg nadanymi na podstawie przepisów o drogach publicznych ( § 60 ust.2 pkt 2 Rozporządzenia ) wyróżnia także tzw. drogi wewnętrzne .Przepis art.8 ust.1 ustawy o drogach publicznych stanowi , że drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych , w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych , dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych , dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców , place przed dworcami kolejowymi , autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe SA drogami wewnętrznymi. Z przepisu art. 8 ust.4 ustawy o drogach publicznych wynika , iż cechą tych dróg wewnętrznych jest bezpośredni z nich dostęp do dróg publicznych , gdyż nakłada on na zarządcę drogi publicznej obowiązek oznakowania , połączeń dróg wewnętrznych z drogami z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu , związanych z funkcjonowaniem tych połączeń. Do tych regulacji o drogach publicznych nawiązuje pkt 7 ust.3 załącznika Nr 6 do Rozporządzenia - określający zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w tym terenów komunikacyjnych . W myśl postanowień ust.3 , pkt 7 lit a załącznika Nr 6 tereny komunikacyjne , w tym a/drogi - do użytku gruntowego o nazwie ,, drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych. Natomiast grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych , leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. W świetle powołanych przepisów , zebrany w sprawie materiał dowodowy , w tym kartograficzny , dawał organom podstawę do przyjęcia , że działki 2 i 1 stanowią użytek spełniający funkcję drogi dojazdowej do drogi publicznej (ul. [...]) służącej nieruchomościom przylegającym do tych działek. Zakwalifikowanie tych działek jako terenu komunikacyjnego o charakterze użytku gruntowego o nazwie drogi (,, dr") , zgodne było zatem z przepisem § 68 ust.3 pkt 7 a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i zasadami zaliczania użytku do ,, dróg " , określonymi w pkt 3.7 a. Załącznika Nr 6 -zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych - do tego Rozporządzenia . Samo jednak zaliczenie użytku gruntowego na obszarze działek 1 i 2 do terenów komunikacyjnych dróg , nie odbiera tym działkom charakteru przedmiotu prawa własności skarżącego i innych osób wpisanych w księgach wieczystych jako współwłaścicieli tych działek. Z tych względów określenie zawarte w zaskarżonej decyzji , że wchodzą one ,, w skład ulicy [...] ".ma znaczenie tylko jako określenie sposobu użytkowania tych działek , nie ma zaś doniosłości prawnej dla przypisania własności tych działek , temu podmiotowi , który zarządza terenem określonym jako ulica [...] . Nie ma bowiem przeszkód prawnych by droga wewnętrzna przebiegała po gruntach niejednorodnych prawnie. Na marginesie można tylko wskazać , że dodany z mocy od dnia 1 października 2005 do art.. 8 ustawy o drogach publicznych ust.1 a stanowi , że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów , na których jest ona zlokalizowana , co potwierdza brak wymogu jednorodności prawnej dla terenów tworzących drogę wewnętrzną. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.