III SA/Kr 369/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2015 r. znak [...] Zastępca Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zobowiązał K. R. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego w łącznej wysokości 36.839,13 zł za okres od 18 września 2006 r. do 31 grudnia 2014 r. oraz nienależnie pobranej składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 2.936,93 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że K. R. zataił fakt pobierania renty rolniczej, jak również posiadanie gospodarstwa rolnego także na terenie gminy O. Po ujawnieniu nowych składników dochodu organ dokonał weryfikacji kwot przyznanych świadczeń w postaci zasiłku stałego począwszy od 18 września 2006 r., określając kwotę świadczeń nienależnie pobranych i zobowiązując do ich zwrotu. W dniu 25 czerwca 2015 r. K. R. złożył w MGOPS wniosek o rozłożenie na raty nienależnie pobranego zasiłku stałego. Decyzją z dnia [...] 2015 r. Zastępca Dyrektora MGOPS rozłożył przedmiotowe zobowiązanie na raty w wysokości 250 zł miesięcznie. W dniu 23 października 2015 r. do MGOPS wpłynął wniosek K. R. o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że jest kawalerem, mieszka w domu będącym własnością brata wraz z rodzicami, prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć pracy i prowadzić gospodarstwa rolnego. Jedynym miesięcznym dochodem jest renta rolnicza, która wynosi 839,79 zł a z której ok. 80 zł wydaje na lekarstwa oraz odkłada ile może rodzicom na rachunki. W ocenie wnioskodawcy jego sytuacja materialna oraz zdrowotna uzasadnia odstąpienie od żądania zwrotu ww. należności. Decyzją z dnia [...] 2015 r. znak [...] Zastępca Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego w wysokości 36.839,13 zł w całości za okres od 18 września 2006 r. do 31 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskodawca jest kawalerem, w wieku 43 lat, zamieszkuje w domu rodzinnym razem z rodzicami i siostrą. Prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, zajmuje jeden pokój, ma skromne warunki mieszkaniowe, dom wyposażony jest w piece węglowe, brak jest łazienki i bieżącej wody. Wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną, posiadającą orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności znak: [...] z dnia 13 lutego 2015 r., zgodnie z którym został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Przebywa w stałym specjalistycznym leczeniu ze względu na schizofrenię paranoidalną i chorobę skóry. Główne źródło jego utrzymania stanowi renta rolnicza KRUS w wysokości 839,79zł. W oparciu o treść zaświadczenia Kasy Rolniczej Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa ustalono, że K. R. pobiera rentę rolniczą od 15 października 2007 r. Jest właścicielem gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 1,0745 hap użytków rolnych (w tym na terenie Gminy D o pow. 0,60 hap użytków rolnych, oraz na terenie gminy O o pow. 0,4745 hap) i aktualnie go nie użytkuje. Ustalono, że łączny dochód wynosi 1149,25 zł, podczas gdy aktualnie kryterium dochodowe wynosi 634,00 zł. Zgodnie z oświadczeniem K. R. rodzice pomagają mu w formie żywności. Z informacji uzyskanych od strony wynika, że ponosi koszty utrzymania domu, jednakże nie obciążają one znacznie jego budżetu. Strona dokłada się rodzicom do rachunków za energię elektryczną 10,00 zł miesięcznie, 100,00 zł do opału (na rok), ponosi też koszty na paliwo ok. 100,00 zł (według potrzeb), telefon - 50,00 zł (na kwartał), odpady komunalne 24,00 zł (na kwartał), lekarstwa - 80,00 zł (na miesiąc), środki czystości, higieny, detergenty - ok. 50,00 zł (na miesiąc). Łącznie 273,03 zł na miesiąc. Organ podkreślił, że analizując miesięczne koszty i wydatki jakie ponosi strona (273,03zł + 250,00zł rata spłaty nienależnie pobranego zasiłku stałego) można zauważyć, że kwota jaka pozostaje (316,76 zł) pozwoli na zaspokojenie pozostałych potrzeb życiowych, przy czym podniesiono, że pokrycie wydatków związanych z zakupem paliwa i opłata karty telefonu komórkowego nie jest potrzebą pierwszego rzędu. Ponadto ponieważ we wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wnioskodawca wskazał, że jest osobą niepełnosprawną i w związku ze schorzeniami w 2014 r. przebywał na leczeniu w Szpitalu Specjalistycznym dwa razy, w roku 2013 jeden raz, w roku 2012 jeden, w roku 2009 jeden raz, organ, po przeanalizowaniu dokumentacji jaka została dołączono do ww. wniosku, tj. kart informacyjnych leczenia szpitalnego Oddziału Dermatologii wskazał, że wnioskodawca został przyjęty do szpitala ze względu na znaczne zaostrzenie wykwitów w przebiegu łuszczycy, a z dołączonych kart leczenia szpitalnego nie wynika, że pogorszeniu uległ stan psychiczny strony z uwagi na schizofrenię paranoidalną. Ponadto organ stwierdził, że K. R. jest osobą komunikatywną, posiada uprawnienia i kieruje pojazdem mechanicznym, nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, posiada pełną zdolność do czynności prawnych, a podczas przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego ani on, ani najbliższa rodzina nie zgłaszali pogorszenia jego stanu psychicznego. Konkludując Zastępca Dyrektora M-GOPS stwierdził, iż na chwilę obecną odmawia pozytywnego rozpatrzenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu pobranego zasiłku stałego w wysokości 36 839,13 zł za ww. okres w całości z uwagi na świadome pobranie nienależnego świadczenia (zgodnie z oświadczeniem złożonym w dniu 4 marca 2015 r.) Od powyższej decyzji K. R. wniósł odwołanie podnosząc, iż organ oceniając sytuację bytową w jego dochodzie uwzględnił dochód z gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 1,0745 ha użytków rolnych, które obecnie ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie użytkować i nie posiada z tego tytułu żadnego zysku. Z tego też powodu, jak podkreślił, jedynym dochodem jest renta rolnicza w wysokości 839,79 zł, zaś kwota jaka pozostaje po uwzględnieniu wydatków nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Na koniec odwołujący zwrócił uwagę na niekonsekwencję organu, który w uzasadnieniu zasugerował jednak możliwość częściowego umorzenia nienależnie pobranego zasiłku stałego, ale po dokonaniu co najmniej kilkunastu regularnych rat w spłacie zadłużenia. A zatem, w jego ocenie, organ dostrzega jego trudną sytuację życiową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23), art. 37, art. 98, 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz.163 z późn. zm. – dalej u.p.s.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1659), § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925) utrzymało w mocy ww. decyzję. W ocenie organu odwoławczego, organ l instancji w obszernym uzasadnieniu szczegółowo opisał sytuację bytową K. R., a poczynione w tej mierze ustalenia korelują ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Opisana sytuacja rodzinna, majątkowa i zdrowotna świadczy o braku po jego stronie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym stanowi art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż pomoc społeczna nie jest instytucją poprawy stanu majątkowego osób z niej korzystających. Ma służyć przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, których osoby nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, zasoby i możliwości. Dlatego też zwrócono uwagę na inną, nie wskazaną przez organ l instancji, możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w jakiej znajduje się strona. Jak wynika bowiem z akt sprawy K. R. posiada gospodarstwo rolne, które jak sam podaje nie jest w stanie użytkować i nie osiąga z niego żadnego zysku. W takiej sytuacji może rozważyć możliwość wyzbycia się nieruchomości i pokrycia z uzyskanych środków przedmiotowego zobowiązania. Na wyżej wspomnianą decyzję Kolegium K. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając w niej naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a., polegającego na braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organ administracji publicznej oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, polegającej na błędnym ustaleniu, że nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony do odstąpienia od żądania zwrotu albo też umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, które stanowią dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola z uwzględnieniem powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu decyzja wydana przez Zastępcę Dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2015 r. odmawiająca odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego w całości, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zostały wydane prawidłowo. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej, w skrócie u.p.s.). Zgodnie z art. 6 pkt 16 u.p.s. świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Zgodnie z art. 98 u.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny, przy czym art. 104 ust. 4 u.p.s. stosuje się odpowiednio. Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3). Ustalenie wysokości i terminu zwrotu należności powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające aktualną sytuację osoby i rodziny, którym świadczenie zostało przyznane. Stosownie do treści art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ma zatem charakter uznaniowy. Wyjaśnić trzeba, że tzw. uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1950/10, Lex Omega nr 1070817). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 (Lex omega nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01 (Lex Omega nr 149543) NSA orzekł, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podsumowując, stwierdzić trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd nie stwierdził, aby organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo w sprawie uznały, że po stronie skarżącego nie istnieje szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. przejawiający się zwłaszcza w tym, że żądanie zwrotu świadczeń stanowiłoby dla skarżącego nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. W ocenie Sądu, organy dokonały rzetelnej analizy sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej skarżącego. Organy ustaliły bowiem, że główne źródło utrzymania strony stanowi renta rolnicza KRUS w wysokości 839,79 zł (bez uwzględnienia hipotetycznego dochodu z gospodarstwa rolnego, które skarżący oddał w dzierżawę bratu), skarżący dokłada się rodzicom do rachunków, a rodzice pomagają mu w formie żywności. Wydatki skarżącego to suma ok. 273,03 zł na miesiąc, a dodatkowym miesięcznym obciążeniem jest rata spłaty nienależnie pobranego zasiłku stałego w wysokości 250,00 zł. Wobec powyższego na pozostałe potrzeby życiowe pozostaje skarżącemu kwota ok. 316,76 zł. Wskazać zatem należy na słuszność twierdzeń organów, że nawet po uwzględnieniu wydatków związanych z miesięczną spłatą rat nienależnie pobranego świadczenia, podstawowe potrzeby bytowe skarżącego będą zaspokojone. Nadto skarżący posiada gospodarstwo rolne, które jak podał nie jest w stanie użytkować i nie osiąga z niego żadnego zysku, zatem skarżący może rozważyć, jak zasadnie podniósł organ, możliwość zbycia nieruchomości i pokrycia z uzyskanych środków przedmiotowego zobowiązania. Natomiast co do sytuacji zdrowotnej, podkreślić należy, że niewątpliwe skarżący posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (z zaznaczeniem zdolności do pracy w warunkach pracy chronionej), jednakże fakt ten nie może uzasadniać odstąpienia od obowiązku uiszczenia zobowiązania, zwłaszcza, że jak wynika z ustaleń organów (nie kwestionowanych) skarżący jest osobą komunikatywną, ma pełną zdolność do czynności prawnych, posiada uprawnienia i kieruje pojazdem mechanicznym. Podsumowując, Sąd uznał, że organy obu instancji przy ocenie sytuacji majątkowej, dochodowej, rodzinnej i osobistej skarżącego wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności i nie można zarzucić im naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa. W konsekwencji należało więc przyjąć, że organy te nie przekroczyły granic uznania administracyjnego zakreślonych treścią art. 104 ust. 4 u.p.s. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.