III SA/Kr 375/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Janusz Kasprzycki Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 28 grudnia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 9, 18 ust. 5, 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach w sprawach o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1467 ze zm.) oraz upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 23 sierpnia 2010 r. do prowadzenia w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy postępowania w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz wydawania w tych sprawach decyzji, a także art. 104 kpa Burmistrz Miasta i Gminy uchylił decyzję [...] z dnia [...] w pkt 1 przyznającym świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, przyznanego na D. N., na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że S. N. w dniu 7 września 2018 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z pełną dokumentacją. Na podstawie przedstawionych dokumentów i po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Burmistrz Miasta i Gminy wydał w dniu [...] 2018 r. decyzję przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. W dniu 10 grudnia 2018 r. do organu I instancji wpłynęło zaświadczenie z firmy A o zatrudnieniu oraz o wysokości zarobków S. N. za drugi miesiąc pracy, tj. listopad 2018 r. Z dołączonego do akt sprawy zaświadczenia wynika, iż dochód S. N. za listopad 2018 r. wyniósł 1 418,75 zł (netto). Burmistrz Miasta i Gminy przeliczył dochód uzyskany zgodnie z treścią art. 2 pkt 18 lit. c i art. 9 ust. 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i skonstatował, że dochód na osobę w rodzinie S. N. stanowi kwotę 784,38 zł. Powyższa kwota przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie, tj. 725,00 zł, co z kolei powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, czyli od grudnia 2018 r. Od decyzji organu l instancji odwołanie w ustawowym terminie wniosła S. N. Odwołująca zwróciła się o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. S. N. wskazała na swoją trudną sytuację życiową. Decyzją z dnia 14 lutego 2019 r. ([...]), na podstawie art. 2 pkt 18 lit. c, art. 9, 18 ust. 5 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w ten sposób, że: 1) Uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2018r., 2) Wskazało, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie przysługuje od dnia 1 grudnia 2018r. Organ odwoławczy podał, co następuje: Decyzją z dnia 9 listopada 2018 r., znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy przyznał S. N. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, do ukończenia przez nią 18 roku życia, tj. na D. N., w kwocie 500,00 zł miesięcznie na okres od dnia l października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. Stosownie do treści art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. W myśl art. 18 ust. 5 ustawy, w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Uzyskaniem dochodu na mocy art. 2 pkt 18 lit. c ustawy jest uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 9 ust. 4a ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Według art. 24 ust. 1 ustawy organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W analizowanej sprawie bezspornie S. N. w dniu 4 października 2018 r. podjęła zatrudnienie w firmie A P. S. i w listopadzie 2018 r. osiągnęła dochód w kwocie 1 418,75 zł netto (zob. umowy o pracę: z dnia 4 października 2018 r. nr [...] i z dnia 31 października 2018 r. nr [...] oraz zaświadczenie o zarobkach z dnia 30 listopada 2018 r.). Średni miesięczny dochód dwuosobowej rodziny S. N. wynosił w 2017 r. 150,00 zł [1800,00 zł : 12 = 150,00 zł (alimenty od ojca dziecka)]. Po dodaniu do podanej kwoty dochodu uzyskanego w wysokości 1 418,75 zł miesięczny dochód rodziny S. N. stanowi kwotę 1 568,75 zł, co w przeliczeniu na członka rodziny daje kwotę 784,38 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego (725,00 zł). Uwzględniając powyższe, a przede wszystkim treść art. 18 ust. 5 ustawy, organ odwoławczy stwierdził, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną – D. N. nie przysługuje od dnia 1 grudnia 2018 r. W ocenie Kolegium nie jest wystarczające wskazanie daty, od której świadczenie nie należy się, wyłącznie w uzasadnieniu decyzji uchylającej prawo do świadczenia (por. III SA/Kr 773/18). Na powyższe rozstrzygnięcie S. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie. Wskazała, że jest matką samotnie wychowującą dziecko. Dotychczas dochodem rodziny było: wynagrodzenie z pracy zawodowej oraz pomoc finansowa, którą pobierała w MGOPS: świadczenie wychowawcze 500 plus i wypłata Funduszu Alimentacyjnego. Aktualnie comiesięczne wydatki na opłaty przekraczają jednak pensję skarżącej za pracę. Na wydatki składają się: oplata za czynsz w wysokości od 320 do 340 zł w zależności od zużycia wody, opłata za kablówkę 49.99 zł, czesne za przedszkole w wysokości 125, obiady i zajęcia dodatkowe w przedszkolu około 55 zł, opłata za telefon 55 zł, oplata za kredyt mieszkaniowy w wysokości 777.79 zł, opłata za kredyt finansowy w kwocie 185.40 zł, opłata za kredyt na pralkę 87.11 zł, opłata za kredyt na lodówkę 54.90 zł, opłata za kredyt na odkurzacz 18.47 zł, opłaty za kredyt ratalny rata 16.45 i 48.26 zł, opłata za gaz od 85 zł do 100 zł, opłata za prąd 130 zł, dojazdy do pracy 140. Dodała, że nie może liczyć na wsparcie materialne byłego męża; samodzielnie odpowiada z utrzymanie rodziny i mieszkania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "ppsa"). Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 1 lit. b) ppsa) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 §1 pkt 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie skutkowała uznaniem, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z powodów, które nie zostały w niej podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. W ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wykładnia art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi kluczową kwestię dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Przepis ten jest rozwiązaniem szczególnym względem art. 155 kpa, o którym mówi art. 163 kpa - specyfiką tej regulacji jest brak wymogu uzyskania zgody osoby uprawnionego na zmianę lub uchylenie decyzji przyznającej mu określone prawo. Zgodnie z ww. art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Przepis ten uzupełniony jest poprzez art. 19 tejże ustawy, przewidujący obowiązek niezwłocznego informowania o wszelkich takich zmianach, zaistniałych po wydaniu decyzji przyznającej świadczenia, przez osobę uprawnioną lub jej przedstawiciela ustawowego oraz dający organowi możliwość żądania informacji także od instytucji publicznych i organizacji pozarządowych. Organ może ponadto powziąć informację o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń również z własnych czynności kontrolnych takich jak wywiad alimentacyjny. W literaturze i judykaturze podkreśla się, że zawarte w art. 24 ust. 1 wyrażenie "organ może" stwarza tylko pozorną dyskrecjonalność działania – tak naprawdę decyzja o której mowa w tym uregulowaniu ma charakter związany (por. "Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz", red. A. Korcz-Maciejko, A. Brzeźna, 2014, Legalis a także np. wyrok WSA w Szczecinie z 3 listopada 2010 roku, sygn. II SA/Sz 484/10). Decyzja przyznająca prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter konstytutywny, tj. tworzący stosunek prawny, którego skutki powstają z mocy tegoż aktu a nie ustawy. Taki sam charakter ma decyzja weryfikująca wydana na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy, ponieważ dochodzi przez nią do zmiany stosunku prawnego bądź jego ustania. Tego typu decyzje mogą wywoływać za równo skutki ex tunc (retroaktywnie) jak i ex nunc (na przyszłość), jednak dla działania wstecz potrzebna jest im wyraźna ustawowa podstawa. Podstawy takiej brak w ustawie o pomocy, w związku z czym owa decyzja weryfikująca może wywoływać skutki jedynie na przyszłość – jej celem nie jest eliminacja skutków prawnych uprzedniego rozstrzygnięcia, a jedynie wywołanie zmiany stanu prawnego ukształtowanego przez to rozstrzygnięcie. Niemożliwe jest usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych weryfikowanym rozstrzygnięciem na podstawie którego wypłacono już świadczenia, chyba że były to świadczenia nienależnie pobrane (zdefiniowane w art. 2 pkt. 7 ustawy o pomocy), których dotyczy art. 23 ust. 1 ustawy (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 2012 roku, sygn. I OSK 1662/11 czy wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2013 roku, sygn. IV SA/Po 1179/12). Podzielić należy również pogląd WSA w Gdańsku, zgodnie którym "można byłoby orzec na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy wyłącznie na czas do końca okresu świadczeniowego i tylko wobec świadczeń jeszcze niewypłaconych. Rozstrzygnięcie takie powinno bowiem skutkować zaprzestaniem dalszych wypłat i tylko wówczas miałoby realne i zgodne z prawem skutki w postaci odebrania prawa do świadczenia, które nie jest należne. Natomiast rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy w odniesieniu do okresu świadczeniowego, który przed jego wydaniem już upłynął, a świadczenia zostały wypłacone (...) należy uznać za naruszające ten przepis i podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego" (wyrok z 26 lutego 2015 roku, sygn. III SA/Gd 908/14). W pierwszej kolejności należy wskazać, że przesłanki do uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczeń w rzeczonej sprawie zostały spełnione – w rodzinie skarżącej uległa zmianie sytuacja dochodowa w wyniku czego przekroczony został próg dochodowy 725 zł na osobę. Trzeba przyznać Samorządowemu Kolegium rację, że w ustawie o pomocy ustawodawca nie przewidział mechanizmu "złotówka za złotówkę", tak więc każde, nawet najmniejsze, przekroczenie progu dochodowego będzie musiało skutkować wydaniem przez organ decyzji odmownej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18 grudnia 2018 roku, sygn. IV SA/Gl 893/18). Decyzje organów obu instancji okazały się jednak wadliwe z innych względów. Organ II instancji w pkt 2 decyzji z dnia 14 lutego 2019 r. orzekł, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują skarżącej od dnia 1 grudnia 2018 r. Rzecz jednak w tym, że świadczenia za miesiąc grudzień zostały kilka dni wcześniej wypłacone, tak więc owa decyzja zmierzała w istocie do wywarcia skutku retroaktywnego, zgodnie uznanego w judykaturze za niedopuszczalny. Z kolei uchylając w całości decyzję organu pierwszej instancji przyznającą prawo do świadczeń organ odwoławczy doprowadził do sytuacji, gdy nienależne (bo wypłacone bez podstawy prawnej) stały się wszystkie wypłacone skarżącej świadczenia, także te za miesiące październik i listopad, co nie może zostać ocenione jako rozstrzygnięcie poprawne, gdyż w miesiącach tych skarżąca otrzymała je należnie, spełniała jeszcze wtedy kryterium dochodowe. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Nie chodzi tu o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. W sytuacji zatem gdy przyznane uprawnienie zostało już zrealizowane, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z decyzji przyznającej to świadczenie. Powtórzyć też należy za wyrokiem tut. Sądu z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 241/12, że przewidziana w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów weryfikacja świadczenia z funduszu alimentacyjnego może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Charakter takiego aktu zmieniającego lub uchylającego jest konstytutywny, bo wpływa na uprawnienia określonego indywidualnego podmiotu. Nie istnieje podstawa prawna, by w oparciu o tę normę usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że organy obu instancji w sposób nieznajdujący oparcia w treści art. 24 ust. 1 ustawy, a także sprzeczny z wyjątkowym charakterem tego przepisu, zastosowały go do sytuacji skarżącej co do okresu za który świadczenia alimentacyjne wypłacono. Skoro bowiem decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. organ przyznał świadczenie alimentacyjne na okres 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r., to rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy można byłoby wydać, po ustaleniu przesłanek w tym przepisie wskazanych, tylko i wyłącznie wówczas, gdyby nie upłynął jeszcze wskazany okres świadczeniowy - w zakresie jeszcze nie zrealizowanych świadczeń. Tym samym działające wstecz rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (decyzja z dnia [...] 2018 r. uchylająca decyzję z dnia [...] 2018 r.) i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2019 r. zostały wydane z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy ppsa orzekł jak sentencji wyroku.