III SA/Kr 376/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2009-2013 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadnienie: Zaskarżoną przez B. O., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm. – zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 360, ze zm. – zwanej dalej ustawą o Policji), Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 27 listopada 2020 r., znak [...], o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2009-2013. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 24 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w odpowiedniej części. Podstawę żądania strony stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ pierwszej instancji - Komendant Powiatowy Policji - decyzją nr [...] z dnia 1 lutego 2019 r., znak: [...], odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania od tej decyzji Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 611/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 30 kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem natomiast z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3287/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji - Komendant Powiatowy Policji - decyzją z dnia 27 listopada 2020 r. nr [...], znak: [...], odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2009-2013. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania nie przyznały również znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od dnia 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r, poz. 1610). Odnosząc się do wydanego w sprawie prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 611/19, organ pierwszej instancji powołał się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co zdaniem organu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął, że w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy i jego uprawnienie zostało zrealizowane, a aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że nie zgadza się z przedstawionym w niej stanowiskiem organu pierwszej instancji. Z tego względu wnosi o jej uchylenie w całości i wydanie orzeczenia merytoryczno-reformującego. Zarzucił organowi Policji naruszenie art. 153 i 170 P.p.s.a., art. 190 Konstytucji RP oraz nieprawidłowe i niedopuszczalne zastosowanie w sprawie art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Opisaną na wstępie decyzją Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 listopada 2013 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 15 listopada 2013 r. W dniu 25 listopada 2013 r. zostało sporządzone Zestawienie okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do -wysługi lat dla wypłaty odprawy policjanta zwolnionego ze służby w Policji, zawierające m.in. wskazanie ilości dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w łącznym wymiarze 144 dni. Wobec powyższego wymienionemu policjantowi zwalnianemu ze służby wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 19.283,04 zł brutto, tj. za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego - na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Podkreślił, że kwestionowana decyzja Komendanta Powiatowego Policji została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie zaś z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przepisu tego wynika dla organu nakaz stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania. Nadto wymóg działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych. Z kolei w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zgodnie zaś z przepisem art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji nw brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. - co ma miejsce w niniejszej sprawie - zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc zobowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego). Zdaniem organu odwoławczego nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 roku prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej. W sprawie wniosku z dnia 24 listopada 2018 r., rozpatrzonego decyzjami organów pierwszej (nr [...]) i drugiej (nr [...]) instancji - odmawiającymi wypłaty wyrównania przedmiotowego świadczenia, wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 611/19 - uchylający obie decyzje. Mając na względzie, że z dniem 1 października 2020 roku weszły w życie wyżej omówione przepisy, które miały stanowić odpowiedź na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 zasadnym jest rozważyć, czy organ jest w stanie wykonać wyrok sądu administracyjnego, który uprawomocnił się w dniu 10 sierpnia 2020 r., tj. przed dniem wejścia w życie zmian ustawowych. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji z powodu jej wadliwości, a następnie oddalenie skargi kasacyjnej organu nie powoduje, że sprawa administracyjna traci swój byt. Zgodnie z brzmieniem art. 286 § 1 P.p.s.a. organowi zwraca się akta postępowania oraz przekazuje prawomocny odpis wyroku. Od tego dnia biegną ustawowe terminy na załatwienie sprawy administracyjnej. Dla organu i strony wniosek o wszczęcie postępowania, które doprowadziło do wszczęcia w pierwszej kolejności trybu instancyjnego przed organami oraz trybu sądowoadministracyjnego w sprawie, w której uchylono decyzję nadal nie został rozpoznany. Zgodnie z brzmieniem art. 6 k.p.a. organ zobowiązany jest stosować stan prawny z daty orzekania, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. W omawianym przypadku ustawodawca wprowadził przepisy intertemporalne. Takim przepisem jest przywołany powyżej art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Tym samym do spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres poprzedzający 6 listopada 2018 r. stosuje się "przelicznik" wynikający z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok sądu może budzić pewne wątpliwości w związku z treścią art. 153 P.p.s.a. Co do zasady organ jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku. Jednakże przepis art. 153 P.p.s.a. przewiduje istotne odstępstwo od tej zasady. Mianowicie organ nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, jeżeli istotnej zmianie uległ stan prawny. Powyższe zezwala organowi na uchylenie się od restrykcyjnych skutków art. 153 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r.. sygn. akt II FSK 1276/12 oraz wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I GSK 1233/12). Zastosowanie się zatem do wykładni art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu zaprezentowanym w wymienionym wyroku wydanym przez sąd administracyjny, stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. Podkreślić należy, że organ nie dysponuje kompetencją do oceny zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej treści przepisów rangi ustawowej. Dnia 1 października 2020 r. organ został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy obejmującym każdy mogący się pojawić stan faktyczny. Ocena tego, czy sposób postępowania organu polegający na uchyleniu się w niniejszej sprawie od skutków art. 153 P.p.s.a. znajduje uzasadnienie prawne należy do sądu, który zweryfikuje legalność decyzji wydanej po wejściu w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji naruszenie przepisów: - art. 153 i 170 P.p.s.a., poprzez uchybienie powadze rzeczy osądzonej i wskazaniom zawartym w wiążącym organ uzasadnieniu prawnym, dla załatwienia sprawy wyrównania ekwiwalentu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prawomocnemu i merytorycznemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2019 r. do sygn. akt III SA/Kr 611/19, co do którego to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3287/19 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji, jako całkowicie niezasadną i uchybiającą w zakresie sprawy wprost art. 190 Konstytucji oraz powszechnie wiążącego wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego, wyjaśniając przy tym skutki wyroku, ewentualne istnienie w obiegu prawnym normy prawa nie zmienionej wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego po takim wyroku negującym od daty wydania normę prawa materialnego ustawy zwykłej, oraz obowiązek w takim przypadku, obciążający w szczególności sądy do zastosowania wyroku i jego oceny prawnej i wskazań, a nie zakwestionowanej normy ustawowej; - art. 190 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie tego przepisu i oraz powszechnie obowiązującego i wiążącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie powagi takim wyrokiem osądzonej, oraz wykładni prawnej i wskazaniom jak sprawy ekwiwalentu, a w tym ich wyrównania wobec stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą od daty jej wprowadzenia do obiegu prawnego zapisu w ustawie o Policji określający niezgodnie z Konstytucja i zasadą celowości należność za jeden dzień urlopu wypoczynkowego, w wymiarze 1/30 uposażenia miesięcznego należnego funkcjonariuszowi Policji; - art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w sytuacji gdy przepis ten w nin. sprawie nie ma zastosowania, na co wskazuje zakres czasowy regulacji ww. ustawy, zakreślający jej zastosowanie dla spraw funkcjonariuszy zwolnionych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz uchybienia w zastosowaniu tej normy prawnej dla podstawy odmowy wyrównania ekwiwalentu, gdy przedmiotowa norma prawa uchybia wprost wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji musi prowadzić do odmowy jej zastosowania oraz w okolicznościach, w których odwołanie się z ustawy nastąpiło do nieistniejącej już w obiegu prawnym zakwestionowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego jako uchybiającej ustawie zasadniczej normie zapisu w art. 115 a ustawy o Policji. Skarżący wskazał, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego posiada walor szczególnego wyroku, wiążącego jak norma prawa materialnego, w razie stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą zakwestionowanej normy prawa materialnego, co jest równocześnie powszechnie stosowane w tego typie sprawach wyrównania ekwiwalentu przed sądami administracyjnymi (por. orzecznictwo sądowoadministracyjne sygn. akt III SA/Kr 655/19, sygn. akt III SA/Kr 608/19, sygn. akt III SA/Kr 609/19). W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 360, zwaną dalej ustawą o Policji), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., jak podkreślił Komendant Wojewódzki Policji, "...zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw" (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Zdaniem Sądu nie mogły mieć znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w tej sprawie podniesione przez Komendanta Wojewódzkiego Policji argumenty związane z nowelizacją art. 115a ustawy o Policji, wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach stanowi bowiem: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." Organy ponownie rozpoznając sprawę są zobowiązane wziąć pod uwagę ten przepis, jako że określa on stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Zwrócić należy też uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi o tym, iż ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę takim sformułowaniem jednoznacznie wskazuje, zdaniem Sądu, że jego celem nie było nakazanie wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wykładnia przeciwna wskazanego przepisu prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i tym samym mamy do czynienia ze zjawiskiem tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Zjawisko to polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21) i próbuje, w tym wypadku za pomocą przepisów przejściowych, ograniczyć zakres zastosowania orzeczenia Trybunału, naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji (moc powszechnie obowiązująca wyroków TK). Wobec powyższego zaprezentowana przez orzekające w niniejszej sprawie organy Policji wykładnia tego przepisu jest błędna. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach powodują, że przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji sądy, organy administracji publicznej, w tym także organy Policji, powinny wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, co podkreślały już wcześniejsze wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego. W żaden sposób nie można się, w ocenie Sądu, zgodzić ze stanowiskiem organów Policji w rozpoznawanej sprawie, że okoliczność, iż w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok sądu może budzić pewne wątpliwości w związku ze zmianą przepisów prawa, która to okoliczność w świetle treści art. 153 P.p.s.a., pozwala organom na odstąpienie od związania stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu sądu. Istotnie, przepis art. 153 P.p.s.a. przewiduje odstępstwo od tej zasady, jak to ujął organ Policji. Sformułowanie jednakże użyte przez ustawodawcę w treści in fine tego przepisu "...chyba że przepisy prawa uległy zmianie", nie oznacza, że chodzi o jakąkolwiek zmianę przepisów, czy też stanu prawnego. Zdaniem Sądu chodzi tu o taką zmianę przepisów (stanu prawnego), które były podstawą oceny dokonanej przez sąd w danej sprawie (por. m.in. wyrok NSA w Poznaniu z dnia 16 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 263/97, LEX nr 30884; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSNAP 1999, nr 1, poz. 2, z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999, z. 5, poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt III SA 3377/00, LEX nr 54000; wyrok NSA-OZ w Rzeszowie z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9–10, s. 199; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, LEX nr 187499; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 841/05, LEX nr 190857; wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2059/09, LEX nr 953021, z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 596/15, LEX nr 1733578, z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1670/12, LEX nr 1518885, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 500/13, LEX nr 1774442, z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1276/12, LEX nr 1481471, i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1411/14, LEX nr 1676748). Tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślają zatem granice związania orzeczeniem tego sądu. Zgodnie z przyjętą koncepcją sprawy administracyjnej, jako przewidzianej w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego w określonym stanie faktycznym, tożsamość sprawy wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego – podstawa prawna i przesłanka faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy"..., s. 334–335; J. Zimmermann, Problem "beneficium novorum"..., s. 64–65, i T. Woś, T. Kiełkowski, Glosa..., s. 60–66), wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowego aktu lub podjęcia czynności, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sądu administracyjnego, wydanym w innej sprawie (por. T. Woś, T. Kiełkowski, Glosa..., s. 62–65). W niniejszym przypadku nic z tych elementów, wbrew twierdzeniom Komendanta Wojewódzkiego Policji, wyznaczających granice związania nie tylko stron, organów Policji, ale i Sądu, prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 611/19, nie zmieniło się. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci zatem moc wiążącą więc w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98). Skoro, jak wyżej Sąd podkreślił, postanowienia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowią o tym, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy, to wyrażone stanowisko Sądu we wskazanym wyroku nie zdezaktualizowało się, wręcz przeciwnie, jest aktualne i wiążące organy Policji. Wskutek znowelizowania przepisów nie powstała też żadna nowa sprawa administracyjna, która mogłaby by być skonkretyzowana w oparciu o te przepisy. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie reprezentuje NSA i wojewódzkie sądy administracyjne w swoim orzecznictwie (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97, LEX nr 43847; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97, LEX nr 47275; postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 355/01, LEX nr 57181; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2320/05, LEX nr 197247, i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, LEX nr 1534079). Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161). Nic w tym względzie nie mogło zatem przesądzić znowelizowanie ustawy o Policji, poprzez nadanie nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji, w sytuacji, gdy z przepisów intertemporalnych wynika, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy. Zdaniem zatem Sądu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów, a więc zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależnych, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy wszakże podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno -technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, CBOSA). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3087/21). Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). W niniejszej sprawie dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 P.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) i dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Mając na względzie naruszenie przez organy administracyjne obu instancji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia związania organu oceną prawną , o którym mowa w art. 153 P.p.s.a., jako naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.