III SA/Kr 378/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 25 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane Zaskarżoną przez J. S. decyzją z dnia 25 marca 2010r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2010r. znak [...] orzekającą o odmowie umorzenia na wniosek J. S. kwoty 925,90 zł stanowiącej nienależnie pobrany przez niego zasiłek dla osób bezrobotnych z Funduszu Pracy za okres od 9 czerwca 2007r. do 1 lipca 2007r. oraz od 3 października 2007r. do 21 grudnia 2007r., której zwrot orzeczono w decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2009r. znak [...]. Za podstawę prawną decyzji przyjęto art. 76 ust. 7 pkt 2 i 4 oraz ust. 7a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz. 415) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000., Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2007r. znak [...] J. S. uzyskał status osoby bezrobotnej. Decyzją z dnia [...] 2007r. [...] przyznano mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 czerwca 2007r. w wysokości 120% kwoty zasiłku na okres sześciu miesięcy. Decyzją Prezydenta Miasta z [...] 2007r. znak [...] J. S. został pozbawiony z dniem 02.07.2007r. statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na podjęcie z tym dniem pracy . Następnie, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2007r. znak [...] przyznał skarżącemu dodatek aktywizacyjny od 3 października 2007r. Decyzją z [...] 2008r. znak [...] orzekł o utracie powyższego dodatku z powodu upływu ostatniego dnia połowy okresu, w jakim przysługiwałby zasiłek dla bezrobotnych, przypadający w okresie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W dniu 16 lutego 2009r. J. S. przy kolejnej rejestracji w rejestrze osób bezrobotnych oświadczył, że posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W związku z tym, decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] Prezydent Miasta odmówił uznania J. S. za osobę bezrobotną. Został zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy. Po tym jak skarżący przedstawił w Urzędzie Pracy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. znak [...], wykreślającą z ewidencji gospodarczej dokonany na jego rzecz wpis z dnia 15 czerwca 1993r. pod numerem ewidencyjnym [...], ten sam organ decyzją z [...] 2009r. znak [...] uznał J. S. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. W dalszej kolejności, Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2009r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i § 2 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wznowił postępowanie w sprawach J. S. dotyczących: uznania za osobę bezrobotną od 1 czerwca 2007r., przyznania zasiłku dla bezrobotnych od 9 czerwca 2007r., pozbawienia statusu bezrobotnego i zasiłku dla osób bezrobotnych od 2 lipca 2007r. z powodu podjęcia pracy, przyznania dodatku aktywizacyjnego od 3 października 2007r., utracie dodatku aktywizacyjnego od 22 grudnia 2007r. z powodu upływu ostatniego dnia połowy czasu, w jakim przysługiwałby zasiłek dla bezrobotnych, przypadający w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej - w uzasadnieniu wyjaśniając, że powodem wznowienia jest posiadanie przez skarżącego do dnia 25.02.2009r. wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, która to okoliczność ujawniona została dopiero w dniu 16.02.2009r, w trakcie drugiej rejestracji. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...], wydaną po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 Kpa uchylił w/w decyzje i orzekł o odmowie uznania skarżącego z dniem 1 czerwca 2007 za osobę bezrobotną, o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 czerwca 2007r. oraz o odmowie przyznania skarżącemu dodatku aktywizacyjnego od dnia 3 października 2007r. Decyzja ta została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] 2009r. znak [...]. Pismem z dnia 16.06.2009r. znak [...] Prezydent Miasta poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 9 czerwca 2007r. do 1 lipca 2007r., w łącznej kwocie 495,30 zł oraz dodatku aktywizacyjnego za okres od 3 października 2007r. do 21 grudnia 2007r, w łącznej kwocie 430,60 zł, w sumie 925,90 zł. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] Prezydent Miasta orzekł o uznaniu pobranego przez J. S. zasiłku dla bezrobotnych za okres od 9 czerwca 2007r. do 1 lipca 2007r. oraz dodatku aktywizacyjnego za okres od 3 października do 21 grudnia za nienależnie pobrane świadczenia oraz orzekł obowiązek zwrotu przez skarżącego powyższych świadczeń w łącznej kwocie 925,90 zł. Decyzja została utrzymana w mocy w toku postępowania odwoławczego (decyzją Wojewody z dnia [...] 2009r. znak [...]). J. S. wniósł do Prezydenta Miasta o umorzenie w/w kwoty, wskazując w pierwszej kolejności na brak majątku, z którego można by dochodzić tej należności. Jej zapłata pozbawi jego i rodzinę środków niezbędnych do utrzymania a jedynym źródłem utrzymania jest wynagrodzenie skarżącego z wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia w wysokości 800 zł brutto. Żona skarżącego pracowała jedynie w okresie od 15.07.2009r. do 31.08.2009r. Od tego dnia pozostaje bez pracy. Ponadto stwierdził , że chciałby spłacić zadłużenie lecz nie jest w stanie spłacić kwoty uznanej za nienależnie pobrane świadczenie, o czym niejednokrotnie informował organ. Prezydent Miasta decyzją z [...] 2010r. znak [...] odmówił na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d, art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415) J. S. umorzenia nienależnie pobranego zasiłku i dodatku aktywizacyjnego. Powołując na wstępie uzasadnienia treść przepisu art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawierającego przesłanki umorzenia należności, organ wskazał na ustalony stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i małoletnim synem. Źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie ich obojga z tytułu wykonywanych umów zlecenia. W ocenie organu nie zachodzą szczególnie trudne warunki bytowe skoro zarówno skarżący jak i jego żona pracują oraz uzyskują dochody. Na decyzję odmowną miał także wpływ fakt, że skarżący nie wykazał dobrej woli odnośnie spłaty nienależnie pobranego świadczenia a także to, że złożył niezgodne z prawdą oświadczenie co do prowadzonej działalności gospodarczej. Organ powołał się także na negatywną opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia z dnia 14.01.2010r. co do umorzenia należności skarżącemu. Rada uznała bowiem, że nie zachodzą okoliczności przemawiające za odstąpieniem od żądania zwrotu kwoty 925,90 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. ponownie wskazał na trudną sytuację finansową swojej rodziny, brak majątku z którego można by dochodzić orzeczonej kwoty, oraz na krótkotrwały charakter pracy swojej żony, pozostającej obecnie bez pracy jako na okoliczności przemawiające za umorzeniem przedmiotowej kwoty. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję podzielając ustalenia poczynione przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji zaakcentował, że orzeczenie w przedmiocie umorzenia należności m.in. z tytułu nienależnie pobranego świadczenia zawiera w sobie element uznania administracyjnego. Wskazuje na to sposób sformułowania przepisu w tym fragmencie, gdy określa się, że :"starosta może odroczyć., może umorzyć..". Organ nie ma obowiązku orzec zgodnie z wnioskiem skarżącego. W ocenie również tego organu sytuacja rodzinna i materialna skarżącego nie daje podstaw do przyjęcia, że zasadnym jest umorzenie mu należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S. powtórzył argumentację z odwołania, wskazując na trudną sytuację materialną w jakiej się znajduje i na zasadność w związku z tym umorzenia mu kwoty 925,90 zł. Podkreślił, że to on jest jedynym źródłem utrzymania swojej 3-osobowej rodziny, a otrzymywane wynagrodzenie wynosi około 800,00 zł brutto. Żona aktywnie poszukuje pracy a potrzeby pozostającej na jego utrzymaniu córki stale rosną. Nie posiada majątku, z którego można wyegzekwować orzeczoną kwotę a ponadto jej wyegzekwowanie pozbawiłoby rodzinę środków do życia. Odnośnie zarzutu podania przez niego fałszywych informacji na etapie rejestracji w Urzędzie Pracy wskazał, że powodem nieścisłości było to, że nie otrzymał prawidłowych informacji ze strony urzędników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -p.p.s.a, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przez Wojewodę przepisów prawa materialnego , oraz przepisów postępowania, dlatego skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia w całości lub w części należności z tytułu jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, jeżeli wystąpiła jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które (...) otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która (...) otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która (...) otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty (...) jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Określona w powyższym artykule instytucja umorzenia należności orzekana w trybie decyzji starosty w indywidualnej sprawie, oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa (por. W. Chruścielewski. J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 154). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Sąd ocenił, że uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach w ogóle nie przystaje do wskazanych wymagań. Organ, podejmując decyzję odmowną - do czego był upoważniony w granicach uznania administracyjnego - nie odniósł się w pełnym zakresie do argumentacji skarżącego, stwierdzając, że umorzenie należności nie znajduje uzasadnienia w poczynionych ustaleniach faktycznych, gdyż skarżący jest osobą pracującą, osiągającą dochód w wysokości 800 zł. Osobą pracującą jest również jego żona. W ocenie orzekających w sprawie organów relacja uzyskanego przez skarżącego miesięcznego dochodu do wymaganej od niego kwoty do zwrotu pozwala przyjąć, że jest w stanie ją spłacić, gdyż sytuacja materialna i rodzinna nie jest na tyle trudna, by zapłata kwoty pozbawiła rodzinę środków do życia. Organ pominął jednak podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że sytuacja materialna a dokładnie brak majątku trwałego i wysokość jego dochodu powinna rzutować na ocenę możliwości wyegzekwowania od niego na drodze egzekucyjnej żądanej kwoty. Z art. 76 ust. 7 w/w ustawy wynika natomiast, że jedną z podstaw umorzenia jaką organ winien wziąć pod uwagę jest ocena realnej szansy powodzenia postępowania egzekucyjnego. Stanowi o tym dokładnie art. 76 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy. Co prawda organ drugiej instancji w podstawie prawnej decyzji powołał art. 76 ust. 7 pkt 4, niemniej jednak w uzasadnieniu decyzji nie podjął się rozważań odnoszących się do tej przesłanki. Wymaga też podkreślenia, że organ pierwszej instancji w sposób niezgodny z prawem za jedną podstaw odmowy umorzenia należności przyjął okoliczność, że J. S. podał niezgodne z prawdą oświadczenie co do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Organ w ten sposób nie tylko przekroczył granice uznania administracyjnego, ale też w sposób nieuzasadniony odwołał się do okoliczności stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia w postępowaniu o uznaniu pobranego przez J. S. zasiłku dla bezrobotnych za okres od 9 czerwca 2007r. do 1 lipca 2007r. oraz dodatku aktywizacyjnego za okres od 3 października do 21 grudnia za nienależnie pobrane świadczenia i o obowiązku zwrotu przez skarżącego powyższych świadczeń w łącznej kwocie 925,90 zł, które zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. znak [...]. Należy w tym miejscu powołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.10.2001 r . sygn. akt SA/Rz 298/00, który pomimo że zapadł na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 1997 r. Nr 25 poz. 128 ze zm ), znajduje w pełni odniesienie do regulacji zawartej w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mianowicie, organ zatrudnienia właściwy do umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy , powinien w tym samym postępowaniu zbadać rozpoznawany wniosek w odniesieniu do każdej z wymienionych w ustawie przesłanek umorzenia mogących w danej sprawie znajdować zastosowanie. Ograniczenie do jednej z przesłanek oznacza nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i stanowi uchybienie postępowania w szczególności art. 7. oraz 77 k.p.a o istotnym znaczeniu dla wyniku tego postępowania . Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło dogłębnej analizy zebranego materiału dowodowego pod kątem dochodów skarżącego, możliwości zarobkowych, z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej i zdrowotnej i porównania go z podstawowymi potrzebami (potrzebami, które dotyczą wszystkich sfer życia, eksploatacji zajmowanego mieszkania; wydatkami na żywność, leczenie, podstawowe dobra kultury) a przede wszystkim zabrakło odniesienia sytuacji materialnej i rodzinnej do ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Art. 76 ust. 7 ustawy zawiera cztery różne przesłanki mogące być podstawą umorzenia należności, każda z nich określa inną sytuację faktyczną uzasadniającą umorzenie, dlatego organ powinien dokonać analizy sytuacji skarżącego pod kątem wystąpienia każdej z tych przesłanek (za wyjątkiem oczywiście art. 76 ust. 7 pkt 3) i wyjaśnić, dlaczego mają one lub nie mają zastosowania w przypadku skarżącego oraz czy kwalifikują do umorzenia w całości lub części należności. Organ wydał decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, co powoduje, że decyzja ta wymyka się kontroli sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie sądu doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie 145 § 1 lit. a f c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji wyda decyzję w przedmiocie umorzenia nienależnie przez J. S. pobranego świadczenia z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad orzekania w granicach uznania administracyjnego. W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.