III SA/Kr 379/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdzejko WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 4 stycznia 2023 r., znak: AH-E.1206.2023, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącej A. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym przez A. K., zwaną dalej skarżącą, postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 r. nr 1/2023, wydanym na podstawie art. art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p,.a.), Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 18 listopada 2022 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku referenta Referatu [...] Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 18 listopada 2022 r. skarżącej powierzono pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta Referatu [...] Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] w Krakowie Komendy Miejskiej Policji w Krakowie, z dniem 22 listopada 2022 r. z dotychczasowym uposażeniem. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone skarżącej w dniu 21 listopada 2022 r. W dniu 28 listopada 2022 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wniosła odwołanie od ww. rozkazu. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości przedmiotowego rozkazu personalnego i pozostawienie na dotychczasowym stanowisku. Podniosła, że ww. rozkaz jest nieuzasadniony okolicznościami, w szczególności potrzebami kadrowymi, narusza jej prawa jako funkcjonariusza Policji z wieloletnim doświadczeniem, stanowi przejaw dyskryminacji oraz środka represyjnego użytego ze względu na sprawowane przez nią funkcje w organach niezależnych związków zawodowych. Opisanym na wstępie postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 18 listopada 2022 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że przepis art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm., zwanej dalej ustawą o Policji) określa wprost decyzje administracyjne zaskarżalne w trybie administracyjnym (w sprawie: mianowania, przeniesienia i zwalniania funkcjonariusza). Oznacza to, że w sprawie o powierzenie policjantowi na podstawie art. 37 ustawy o Policji pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku nie jest wydawana decyzja administracyjna, podlegająca kontroli instancyjnej przy odpowiednim zastosowaniu art. 32 ww. ustawy. Do takiego samego wniosku, zdaniem organu prowadzi interpretacja zapisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2020 r., poz. 1113). W myśl § 19 ust. 2 tego rozporządzenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się tylko do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, przy tym ust. 1 tego paragrafu stanowi, że nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo zwolnieniu ze służby. Organ podkreślił, że treść art. 37 ustawy o Policji nie zawiera informacji o sposobach i dopuszczalności odwołania od powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku. Stąd też wynika wniosek, iż rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o powierzeniu policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, dokonane w oparciu o ten przepis, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji. Nie znaczy to, że takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże odbywa się to w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych przewidzianych w trybie procedury administracyjnej. Nadto zgodnie z przyjętą pragmatyką stanowisko, na którym powierzane są obowiązki może stać się po zakończeniu okresu powierzenia stanowiskiem docelowym i może poprzedzać mianowanie funkcjonariusza na to stanowisko. Celem powierzenia obowiązków służbowych może być sprawdzenie przydatności funkcjonariusza do wykonywania określonego rodzaju zadań przypisanych do tego konkretnego stanowiska. Co więcej, instytucja powierzenia obowiązków służbowych jest instytucją całkowicie uznaniową, a uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym. Istotą służby jest bowiem dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W tych ramach przełożony właściwy w sprawach osobowych ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań służbowych. Organ wyjaśnił, że odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej, jest zatem niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynności organu administracji nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, co miało miejsce niniejszym przypadku. Dlatego też w niniejszej sprawie zdaniem organu należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów: - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieprawidłowe jego rozpatrzenie, skutkujące nieustaleniem faktu przekroczenia okresu 12 miesięcy na jaki powierzono skarżącej pełnienie obowiązków na innym stanowisku w tej samej miejscowości, - art. 37 ustawy o Policji - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji kiedy rozkaz o powierzeniu skarżącej pełnienia obowiązków na innym stanowisku w tej samej miejscowości stanowił w rzeczywistości jej przeniesienie na inne stanowisko, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, - art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o Policji oraz art. 134 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w sytuacji kiedy rozkaz personalny wydany wobec Komendanta Miejskiego Policji stanowił w rzeczywistości decyzję administracyjną o przeniesieniu na inne stanowisko, o którym mowa art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, od której przysługuje odwołanie, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powyższych uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego wynika więc, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne m. in w sytuacji, gdy zostało one wniesione na akt administracyjny, na który nie przysługuje ten środek zaskarżenia bądź gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być zatem poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się mógł złożyć skutecznie środek zaskarżenia, w przeciwnym razie postanowienie takie narusza art. 7 i 77 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie zaskarżonym postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 18 listopada 2022 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku referenta Referatu [...] Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] w Krakowie Komendy Miejskiej Policji w Krakowi. Zdaniem Sądu stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu tego postanowienia nie jest zasadne. W myśl art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171, zwanej dalej ustawą o Policji), policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że rozkaz personalny o czasowym powierzeniu pełnienia obowiązków na innym stanowisku w tej samej miejscowości, wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. r., sygn. akt I OSK 1652/13 - LEX nr 1583207 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 71/08; w Szczecinie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 53/11; w Kielcach z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 583/12; w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 841/12; w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2315/12; opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to oparte zostało o treść art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym w sposób wyraźny wskazano rodzaje rozstrzygnięć od których policjantowi przysługują środki zaskarżenia. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Od decyzji, o których mowa w ust. 1 policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (art. 32 ust. 2 ustawy). W przepisie art. 32 ust. 1 i 2 ustawodawca nakazał zatem wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska. Natomiast w odniesieniu do pozostałych aspektów służby rozstrzyganych przez właściwych przełożonych funkcjonariusza, w tym uregulowanej w art. 37 ustawy o Policji instytucji czasowego powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku, nie przewidziano możliwości odwołania do organu wyższej instancji. Unormowanie to znajduje potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644, ze zm.). W § 19 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Natomiast § 19 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie pomimo powołania w podstawie prawnej rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 18 listopada 2022 r. przepisu art. 37 ustawy o Policji, w ocenie Sądu, rozkaz ten w swojej istocie dotyczył przeniesienia na inne stanowisko, a nie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku. Rozkazem tym powierzono skarżącej pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta Referatu [...] Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] w Krakowie Komendy Miejskiej Policji w Krakowie, z dniem 22 listopada 2022 r. z dotychczasowym uposażeniem, bez wskazania okresu powierzenia pełnienia tych obowiązków. Analiza stanu faktycznego w niniejszej sprawie wskazuje na to, że rozstrzygnięcie organów Policji przyjęło postać decyzji administracyjnej o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że w przypadku przeniesienia na inne stanowisko służbowe ustawodawca zaznaczył, iż powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości może mieć miejsce na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, gdy tymczasem w rozkazie personalnym z dnia z dnia 18 listopada 2022 r. okresu takiego nie wskazano. O ile więc powierzenie policjantowi na warunkach określonych w art. 37 ustawy o Policji obowiązków na danym stanowisku jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, z zakresu sfery dyspozycyjności policjanta wobec jego władzy służbowej, to należy mieć na uwadze, że może mieć ono tylko i wyłącznie charakter czasowy. Zdaniem Sądu okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że takiego charakteru nie miał rozkaz personalny z dnia 18 listopada 2022 r. Istota rozstrzygnięcia organów Policji miała charakter trwały, wobec czego nie sposób przyjąć, aby ich podstawę stanowił art. 37 ustawy o Policji. Skoro z woli ustawodawcy organ Policji może skorzystać z omawianej instytucji i powierzyć funkcjonariuszowi Policji pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisko na okres nieprzekraczający 12 miesięcy, to w ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ Policji z omawianej instytucji korzysta kilkukrotnie w stosunku do tego samego funkcjonariusza w następujących po sobie okresach czasu. Przepis art. 37 ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że okres powierzenia obowiązków na innym stanowisku może przekroczyć 12 miesięcy, bez względu na to, czy jest to jednorazowe powierzenie, czy też odbywa się to w kilku kolejnych okresach czasu. Takie działanie organu zakwalifikowane musi zostać jako przeniesienie na inne stanowisko, tj. decyzja, o której mowa w art. 32 ustawy o Policji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedziane w tej kwestii w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 402/21, zgodnie z którym możliwość powierzania policjantowi na podstawie art. 37 ustawy o Policji pełnienia obowiązków na innym stanowisku bez jego zgody, jest prawnym wyrazem jego dyspozycyjności. Zakreślenie granic władczego i jednostronnego kształtowania istotnych elementów jego stosunku służbowego czyni z art. 37 ustawy o Policji przepis typu gwarancyjnego również względem policjanta. Funkcję gwarancyjną spełnia określenie okresu powierzenia obowiązków na innym stanowisku oraz konieczność zapewnienia pełnienia służby w tej samej miejscowości. Bezwzględną granicą temporalną dyspozycyjności policjanta jest okres 12 miesięcy. Nie jest istotne, czy zadysponowanie policjantem w tym okresie nastąpiło w drodze jednorazowego, czy wielokrotnego wydania rozkazu. Konsekwencją tego stanowiska jest uznanie, że od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie nr [...] z dnia 18 listopada 2022 r. przysługiwało skarżącej, stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wobec tego należało uznać, że Komendant Wojewódzki Policji błędnie zastosował art. 134 k.p.a. i stwierdził niedopuszczalność odwołania od przedmiotowego rozkazu personalnego. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie podlega zatem uchyleniu, zaś Komendant Wojewódzki Policji winien rozpoznać odwołanie skarżącej od wskazanego wyżej rozkazu personalnego i wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a. W konsekwencji za zasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 37 ustawy o Policji oraz art. 127 §1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w sytuacji kiedy przedmiotowy rozkaz personalny stanowił w rzeczywistości decyzję administracyjną o przeniesieniu na inne stanowisko, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, od której przysługuje odwołanie. Jako zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, skutkujące nieustaleniem faktu przekroczenia okresu 12 miesięcy na jaki powierzono skarżącej pełnienie obowiązków na innym stanowisku w tej samej miejscowości. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się jedynie koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, stosownie do postanowień § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), gdyż skarżąca, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.