III SA/Kr 384/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 grudnia 2022 r., nr SKO-NP-4115-445/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Ponownie wydaną decyzją z 12 sierpnia 2022 r., znak: GOPS.524.2.22 Wójt Gminy Sękowa odmówił B. P. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że mimo zaistnienia okoliczności i faktu sprawowania opieki nad matką, brak jest możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia wobec jednoznacznego brzmienia w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2140) - dalej: "u.ś.r.". Stopień niepełnosprawności matki skarżącej powstał bowiem w 2016 r., a zatem później niż w terminie określonym przez ustawę, "zaś fakt istnienia samej niepełnosprawności orzecznictwo wskazuje jako nie do ustalenia". W odwołaniu pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie: art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., a przez to również art. 7 oraz art. 190 ust.1 Konstytucji RP, a także art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art.7 w zw. z art. 80 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 12 grudnia 2022 r., znak: SKO-NP-4115-445/22 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 nie można było podzielić stanowiska organu I instancji co do braku spełnienia w sprawie przesłanki z art. 17 ust.1 b u.ś.r. Okoliczność, że nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, nie mogła bowiem stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opieki nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Mimo to wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie, przy czym z innych powodów niż wskazane przez organ I instancji. Organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (wywiadu środowiskowego, orzeczeń o niepełnosprawności oraz oświadczeń skarżącej), że skarżąca mieszka z matką. Od około 2006 r. skarżąca przestała pracować zawodowo, potem zaczął chorować jej tata na nowotwór, a następnie zachorowała matka, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu od 2016 r., ale wymagała opieki znacznie wcześniej. Ojciec skarżącej zmarł w listopadzie 2017 r. Matka pozostawała w leczeniu głównie z powodu choroby Alzheimera, nadto leczyła się również endokrynologicznie i neurologicznie. Na skutek choroby ma zaburzoną mowę, trudności z przypomnieniem sobie słów, jest chwiejna emocjonalnie, złości się, płacze, jest niespokojna, bywa agresywna, czasami nie poznaje bliskich. Nie jest osobą leżącą, ale nie kontroluje swoich potrzeb fizjologicznych. Ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować wymaga ona pomocy w wykonywaniu codziennych czynności oraz nadzoru. Pomoc i opiekę niepełnosprawnej zapewnia skarżąca. Kolegium wskazało, że w sprawie bezsporne jest to, że matka skarżącej niewątpliwie wymaga opieki i nadzoru. Przy czym z akt sprawy wynikało, że skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji matki, bowiem posiadała ona jeszcze czworo rodzeństwa, na których w tym samym stopniu co na niej ten obowiązek ciąży. Siostra E. T., zam. S., prowadziła zakład fryzjerski; A. K., zam. R. - nie pracowała; J. K. - pracowała zawodowo, brat J. K., zam. K., pracował w firmie budowlanej. Skarżąca oświadczyła, że rodzeństwo nie jest w stanie współuczestniczyć w opiece nad matką w sposób bezpośredni czy też pośredni ze względów finansowych - przy czym w żaden sposób tego twierdzenia nie uprawdopodobniła. Stwierdziła też, że rodzeństwo nie jest w stanie udzielić matce opieki pomocy, przy czym nie podała żadnej przyczyny, która potwierdzałaby to twierdzenie. Kolegium podało, że okoliczności polegającej na tym, że osoby zobowiązane do opieki mieszkają poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki, pracują i wykonywane przez nich obowiązki zawodowe w ich ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą stosunku, do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Zdaniem Kolegium, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można było przyjąć, że opieki nad niepełnosprawną matką nie można tak zorganizować czy też zabezpieczyć przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji oraz przy uzyskaniu pomocy w opiece nad niepełnosprawną matką przez usługi opiekuńcze realizowane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo, aby skarżącą odciążyć aby nie musiała rezygnować z podejmowania zatrudnienia lub podejmowania pracy choćby w ograniczonym zakresie czasowym. W ocenie organu przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa – w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik skarżącej domagał się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, wniosła też o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z nich mimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek. W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik skarżącej podniósł, że ustawodawca w u.ś.r. wprowadził tzw. gradację kręgu zobowiązanych do alimentacji, żeby umożliwić szerszej grupie sprawującej faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, co umknęło uwadze organu. Tymczasem organ niezasadnie zawęził rozumienie art. 17 u.ś.r. bez dogłębnej jego analizy. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc i jednocześnie z tego powodu zaprzestają aktywności zawodowej. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie była uzasadniona ponieważ skarżąca w ustalonym bezspornie stanie faktycznym, nie uprawdopodobniła istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Podstawą odmowy wydania zaskarżonej decyzji był art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, a przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Interpretacja ww. art. 17 ust. 1 wymaga od organów zindywidualizowanej oceny konkretnej sytuacji rodzinnej występującego o przyznanie świadczenia opiekuna osoby niepełnosprawnej. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako alternatywa do uzyskiwania stałego dochodu przez członków najbliższej rodziny w sytuacji gdy obowiązujące przepisy (tu: przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) gwarantują uzyskiwanie świadczeń w postaci obowiązku alimentacyjnego. Z tych to powodów powołany art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Podkreślić należy również, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ administracji publicznej dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżąca nie spełniła przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, że z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana przez skarżącą, wykluczała podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Kolegium nie można było przyjąć, że opieki nad niepełnosprawną matką nie można było tak zorganizować czy też zabezpieczyć przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji oraz przy uzyskaniu pomocy w opiece nad niepełnosprawną matką przez usługi opiekuńcze realizowane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo, aby skarżącą odciążyć aby nie musiała rezygnować z podejmowania zatrudnienia lub podejmowania pracy choćby w ograniczonym zakresie czasowym. Sąd zgadza się wnioskami organu, że przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa – w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach. Prawdą było, że przynajmniej jedna z sióstr (A. K.) również nie pracowała. Skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła dlaczego z przyczyn obiektywnych nie mogła liczyć na faktyczną pomoc niepracującej siostry oraz pomoc finansową pozostałego czynnego zawodowo rodzeństwa. Zdaniem Sądu, system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. O związku tym decyduje nie tylko wola uzyskiwania rekompensaty za sprawowana opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, ale wykazanie, że wnioskujący o takie świadczenie nie jest w stanie pogodzić swojej pracy zawodowej z rozmiarem niezbędnych czynności opiekuńczych i obiektywnym brakiem możliwości uzyskania pomocy od osób zobowiązanych do alimentacji w analogicznym stopniu. Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności pomocy przez córkę (do czego zresztą była zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym). Należałoby jednak podkreślić za Kolegium, które nie negowało również faktu należytego sprawowania opieki przez skarżącą, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreśla także, że organy nie podważały orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej oraz faktu, że matka skarżącej była trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Organy odmówiły przyznania świadczenia ze względu na fakt, że zakres opieki w sytuacji rodzinnej skarżącej, nie uniemożliwia jej podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. W wniesionej skardze w żaden sposób (podobnie również na etapie postępowania administracyjnego) nie została w jakikolwiek sposób podważona ocena przesłanki braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowana opieka nad matką. Pełnomocnik skarżącej ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc i jednocześnie z tego powodu zaprzestają aktywności zawodowej. W ocenie Sądu, skoro skarżąca mogła liczyć na pomoc rodzeństwa to nie jest tak, że uprawniona była do świadczenia pielęgnacyjnego ponieważ przy sprawowaniu opieki nad matką – nie podejmowała w tym czasie zatrudnienia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że biorąc pod uwagę możliwość skorzystania przez skarżącą z pomocy rodzeństwa w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką, organy rozpoznające niniejszą sprawę w sposób prawidłowy dokonały wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych to powodów Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust.1 u.ś.r. za niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.