III SA/Kr 386/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi D. S. – K. na akt Starosty z dnia 23 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania identyfikatora I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej D. S. – K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2018 r. D. S-K. zwróciła się do Zarządu Dróg Powiatu o wydanie identyfikatora na czasowe przejazdy pojazdów o rzeczywistej lub dopuszczalnej masie całkowitej większej niż wskazana na znaku drogowym, po ograniczonych znakami B018 i B-5 odcinkach dróg powiatowych lub gminnych na terenie Powiatu. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 23 lutego 2018 r. ([...]) organ poinformował, że z uwagi na geometrię drogi, zastosowane urządzenia brd nie wyraża zgody na przejazd wskazanym odcinkiem drogi powiatowej Nr [...] dla pojazdu o rzeczywistej masie całkowitej 40 t. Jednocześnie poinformował, że ZD warunkowo może wyrazić zgodę na dojazd pojazdów od strony F. Na ww. pismo D. S-K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uzasadniając skargę podała, jej gospodarstwo rolne, kurnik i chów drobiu istnieje w tym miejscu od 20 lat i wymaga korzystania z transportu ciężkiego (samochody odbierające żywiec, czy dowożące paszę). Pojazdy te nie są w stanie wjechać od strony F. w ul. C. – jak wskazuje na to pismo, gdyż uniemożliwia to kąt skrętu. W związku z powyższym wniosła o przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że identyfikatory (zezwolenia) są wydawane na podstawie Regulaminu Wydawania Identyfikatorów, który został ustalony przez Starostę Zarządzeniem nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 roku. Podstawę prawną wydania zarządzenia stanowi art. 10 ust. 5 Ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. 2017.1260 z późn. zm.). Wyjaśnił nadto, że przy odmowie wydania zezwolenia kierowano się następującymi przesłankami: wnioskodawca wskazał jako cel przejazdu konieczność wykonania dojazdu do budynku, materiały budowlane można wozić mniejszymi pojazdami; do przejazdu zespołu pojazdów dołączono dowód rejestracyjny ciągnika siodłowego natomiast nie dołączono dowodu rejestracyjnego naczepy - niekompletny wniosek; z uwagi na stan techniczny oraz geometrię drogi powiatowej nr [...] (droga kręta, wąska, o dużych spadkach pionowych), nie można ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego (brd) dopuścić do ruchu o takich parametrach pojazdów, w uzasadnieniu skargi jako cel; droga powiatowa nr [...] jest drogą publiczną, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 7 t1; w związku z powyższym ZDP podtrzymuje zakaz przewozu ładunków podzielnych o masie 40t lub większej oraz liczbie osi 6. Niezależnie od powyższego wskazano, że to w interesie inwestora leży opracowanie takiego systemu przejazdu pojazdów, by nie doszło do przekroczenia norm wymaganych przepisami prawa, gdyż to on ponosi odpowiedzialność za ewentualne skutki naruszenia tych przepisów. Stąd też inwestor przed wyborem przewoźnika winien rozważyć i liczyć się z koniecznością zmniejszenia ilości przyjmowanego ładunku lub lianę środków transportowych. Inspektorzy ZDP kierując się zawodową rozwagą oraz profesjonalizmem nie mogli zezwolić na przejazdy mogące w konsekwencji negatywnie wpłynąć na stan drogi (koleiny, ubytki, zajeżdżone łuki i pobocza) stwarzanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na wąskich odcinkach. Inwestor oraz przewoźnik jest obowiązany używać środków transportowych odpowiednich do danego przewozu, charakteru inwestycji oraz stanu drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej dalej ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 powołanego wyżej przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.2015.613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do art. 134 § 1ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl przepisu art. 53 §1 – 2a p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. (Dz.U.2017. 93) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych, odmowa wydania identyfikatora jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 p 2 pkt. 4 p.p.s.a., który może być poddany kontroli sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie kwestionowany akt został wydany dnia 12 marca 2018 r., a więc wniesienie skargi nie musiało być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązek taki istniał bowiem przed dniem 1 czerwca 2017 r. Skarga mogła więc być merytorycznie rozpoznana. Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że Starosta, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2017.1260 ) jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych z zastrzeżeniem ust. 6 ww. przepisu. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. 2003.1729) m.in. do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu oraz przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. Jako organ zarządzający ruchem ma więc kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie Powiatu Zarządzenia Starosty w zakresie organizacji ruchu są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej. (por. Jan P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. – Wyd. LexisNexis, W-wa 2006, str. 33). Zarządzeniem Nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 r. r. w sprawie w sprawie wydawania identyfikatorów stanowiących zezwolenia na ruch pojazdów ciężarowych po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych i gminnych na terenie Powiatu, Starosta wprowadził identyfikatory zezwalające na wjazd na odcinki dróg powiatowych lub gminnych, ograniczone dla ruchu pojazdów ciężarowych (zakaz wyrażony znakami B-18 lub B-5 z tabliczkami "Nie dotyczy pojazdów za zezwoleniem Starosty") - § 1 Zarządzenia. W § 2 Zarządzenia Starosta określił, że zakaz wjazdu nie dotyczy pojazdów ciężarowych (....) posiadających identyfikator wydany przez upoważnionych pracowników Zarządu Dróg Powiatu (pkt. 1), oraz że tryb i zasady wydawania identyfikatorów określa "Regulamin wydawania identyfikatorów" stanowiący załącznik do nin. Zarządzenia (pkt.2). § 4 tego Regulaminu określa zasady wydawania identyfikatorów. Identyfikator jest wydawany na wniosek posiadacza pojazdu ciężarowego lub osoby zainteresowanej dopuszczeniem jego pojazdu do wjazdu i poruszania się po ograniczonym odcinku drogi powiatowej lub gminnej, na określonej trasie, w określonym czasie i w określonych godzinach. (§ 4 pkt. 1). Zgodnie z § 4 pkt. 3 Regulaminu, identyfikatory wydaje się na podstawie złożonych wniosków, w przypadkach uzasadnionych koniecznością : 1) nieprzerwanego funkcjonowania instytucji użyteczności publicznej, 2) zachowania procesów technologicznych, 3) obsługi siedzib przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, w szczególności przy przewożeniu ładunków niepodzielnych. Zgodnie z pkt. 7 § 4 "decyzje o wydaniu identyfikatora podejmuje upoważniony do tego pracownik zarządu dróg Powiatu, po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządcy drogi, do którego zakresu obowiązków należy sporządzanie opinii w zakresie zasadności wydawania identyfikatorów (zezwoleń), w szczególności Specjalisty ds. obiektów mostowych oraz Inspektora drogowego. Zgodnie z treścią § 4 pkt. 8 regulaminu, opinia w zakresie zasadności wydania Identyfikatora sporządzana jest na podstawie dokumentów złożonych przez Wnioskodawcę, uprawdopodobniających spełnienie kryteriów Regulaminu. Przytoczenie powyższych przepisów Regulaminu było niezbędne z uwagi na treść kontrolowanego aktu. Burmistrz Gminy jako zarządca dróg gminnych na terenie Gminy (art. 19 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. 2017.2222 tj.), zaopiniował pozytywnie wniosek skarżącej o zezwolenie na przejazd samochodów ciężarowych o masie rzeczywistej przekraczającej dopuszczalne obciążenia 3,5 tony po drodze gminnej, ul. [...] (droga nr [...] na odcinku od [...] do skrzyżowania z ul. [...] w miejscowości N. G., pod warunkami określonymi w pkt. 1-10 opinii (w aktach adm.). Warunki wskazane w opinii szczegółowo określały parametry pojazdów, w tym masę całkowitą, dopuszczalny nacisk na jedną oś, dopuszczalną prędkość pojazdu, dni przejazdu, ilość przejazdów w ciągu roku, oraz zasady usuwania zabrudzeń i szkód wynikłych z poruszania się pojazdów. Opinia ta została dołączona do wniosku skarżącej o wydanie identyfikatora wraz z mapką sytuacyjną przebiegu trasy, zaświadczeniem o numerze identyfikacyjnym Regon i dowodem uiszczenia opłaty w wysokości 82 zl (§ 4 pkt. 6 Regulaminu). Uzasadniając odmowę zgody na przejazd wskazanym we wniosku skarżącej odcinkiem drogi, organ ograniczył się do poinformowania skarżącej, że brak zgody na wydanie wnioskowanego identyfikatora wynika z geometrii drogi i zastosowanych urządzeń brd. Uzasadnienie to jest wadliwe, co powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Wskazania wymaga, że uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jakim winno spełniać rolę informacyjną, edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Obowiązek uzasadniania aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.) wynika właśnie m.in. z kompetencji sądów administracyjnych, które - sprawując kontrolę takich aktów lub czynności, muszą znać motywy, jakimi kierował się organ wydając określony akt lub podejmując czynność. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia – w niniejszej sprawie odmowy wydania skarżącej identyfikatora - powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy Niewątpliwie odmowa wydania skarżącej identyfikatora stanowi akt dotyczący uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa - możliwość uzyskania identyfikatora zezwalającego na wjazd na odcinki dróg powiatowych lub gminnych ograniczone dla ruchu pojazdów ciężarowych, przewiduje wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym Zarządzenie Starosty nr [...]. Akt ten określa także szczegółowo warunki uzyskania identyfikatora. Niemal całkowity brak uzasadnienia podjętego aktu i taki też brak w aktach administracyjnych informacji dotyczących merytorycznych powodów załatwienia wniosku skarżącej z dnia 30 stycznia 2018 r. powoduje, że zaskarżony akt uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jego legalności. Organ rozpoznając wniosek skarżącej sporządził jedynie adnotację na wniosku o treści : "opinia negatywna za wąsko brak możliwości przejazdu". Jedynie ten zapisek obrazuje przebieg postępowania zakończonego odmową wydania identyfikatora, podczas kiedy z treści powołanego wyżej Regulaminu wydawania identyfikatorów wynika, że powinnością organu było rozważenie zasadności wniosku z uwzględnieniem : - § 4 pkt. 3 Regulaminu – skarżąca jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą. Nie ustalono, czy dokonuje dla tych potrzeb przewozu ładunków niepodzielnych, jednakże podkreślić należy, że przewóz takich ładunków nie stanowi koniecznego warunku uzyskania identyfikatora, z uwagi na użycie zwrotu "w szczególności", - § 4 pkt. 7 Regulaminu – organ nie odniósł się w żaden sposób do treści opinii zarządcy drogi – Burmistrza, przedłożonej przez skarżącą, która jest opinią pozytywną. Nie znane są więc ani motywy pominięcia tej opinii ani motywy jej nieuwzględnienia. Z przepisu tego wynika, że treść opinii zarządcy drogi ma istotne znaczenie dla oceny wniosku o wydanie identyfikatora . Co prawda nie wynika z niego wiążący jej charakter, niemniej jednak, pozytywna opinia jest niezbędnym elementem podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia w kwestii wydania identyfikatora. Zatem organ w uzasadnieniu aktu winien wyjaśnić motywy, dla których pomimo pozytywnej opinii zarządcy drogi nie wydał identyfikatora. - § 4 pkt. 8 Regulaminu – wynika z niego, że na podstawie dokumentów złożonych przez skarżącą organ powinien zaopiniować zasadność wydania identyfikatora, a dokumenty te mają uprawdopodobnić spełnienie kryteriów Regulaminu. W aktach administracyjnych brak jednak opinii w zakresie zasadności wydawania identyfikatora w przypadku skarżącej. Zapisek - adnotacja na formularzu wniosku o wydanie identyfikatora ponad wszelką wątpliwość opinii takiej nie stanowi. Nadto z treści formularza wniosku o wydanie identyfikatora wynika, że ubiegający się podmiot ma przedłożyć załączniki w postaci szkicu obciążenia poszczególnych osi pojazdu, oraz kserokopię dowodu rejestracyjnego pojazdu. Wniosek skarżącej danych takich nie zawiera. Daje to podstawę do stwierdzenia, że organ nie zbadał kompletności wniosku skarżącej, co jest istotna wadą, gdyż ocena jego zasadności winna wynikać z wszystkich dokumentów, o których mowa w formularzu wniosku. Z powyższego wynika, że organ wydał zaskarżony akt bez przeprowadzenia stosownych czynności i analizy wniosku skarżącej , które w świetle treści Zarządzenia Starosty nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 r. oraz załącznika do tego Zarządzenia w postaci Regulaminu wydawania identyfikatorów obowiązany był przeprowadzić. Na obecnym etapie brak więc podstaw do wyrażania przez Sąd stanowiska co do zasadności wniosku skarżącej. Nadto, wyłącznie jednak dla porządku wskazać trzeba, że twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają jakiegokolwiek związku z wnioskiem skarżącej i zaskarżonym aktem. Jednak twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego i nie są brane pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu sądowym. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. Niemniej jednak z uwagi na rażącą niezgodność treści ww. pisma z przedmiotem niniejszej sprawy, zasadnym było zdaniem Sądu zamieszczenie powyższej uwagi. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o wydanie identyfikatora, organ dokona jego oceny, po uzupełnieniu przez skarżącą o brakujące dokumenty, z uwzględnieniem stanowiska Sądu co do treści Zarządzenia nr [...], oraz Regulaminu wydawania identyfikatorów, oraz uzasadni podjęte rozstrzygnięcie w sposób pełny, szczegółowy i umożliwiający zapoznanie się z jego motywami i stanowiskiem organu. Zgodnie z art. 146 ust. 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Wobec zatem uwzględnienia skargi, na podstawie powyższego przepisu Sąd uchylił zaskarżony akt. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.