III SA/Kr 387/13

Kraków, dnia 31 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Wojewody z dnia 25 lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r., znak [...], Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia T. P. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r., znak: [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. P. sprawował funkcję kuratora dla nieobecnego M. H., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt [...]. W tym charakterze T. P. reprezentował interesy M. H. w toczącym się przed Prezydentem Miasta postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie go z pobytu stałego z lokalu przy ul. S w K. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2013 r., znak: [...], wydanym na podstawie przepisu art. 263 § 2 i art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – K.p.a.), Prezydent Miasta odmówił przyznania T. P. wynagrodzenia w związku z ustanowieniem wymienionego kuratorem dla nieobecnego M. H. W postanowieniu tym zamieszczone zostało pouczenie, iż na powyższe postanowienie nie służy stronie zażalenie. Pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. T. P. wniósł do Wojewody skargę na powyższe postanowienie, wskazując, iż wobec niedopuszczalności zażalenia skargę opiera na art. 227 K.p.a. w zw. z art. 229 pkt 2 K.p.a. Zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 263 K.p.a., podnosząc, że wynagrodzenie kuratorowi (przedstawicielowi osoby nieobecnej) przysługuje co do zasady. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r. znak [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia T. P. na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z treści przepisu art. 264 § 2 K.p.a. wynika, iż na postanowienie w sprawie kosztów postępowania zażalenie służy jedynie osobie zobowiązanej do ich poniesienia. Osoba będąca przedstawicielem osoby nieobecnej nie ponosi kosztów, stąd jak wynika z brzmienia powołanego przepisu nie przysługuje jej zażalenie na postanowienie w sprawie kosztów postępowania. Ponadto organ zauważył, że kwestia dopuszczalności zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienia regulują przepisy Działu II, Rozdział 11 (art. 141-144) Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą zawartą w przepisie art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Z kolei w dziale IX K.p.a. dotyczącym opłat i kosztów postępowania ustawodawca przewidział zażalenie na postanowienie w sprawie kosztów postępowania, które przysługuje tylko osobie zobowiązanej do ich poniesienia (art. 264 § 2 K.p.a.). W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu, na podstawie którego można by przyjąć dopuszczalność zażalenia na postanowienie w sprawie kosztów postępowania w innych przypadkach niż ten, o którym mowa w art. 264 § 2 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. P., żądając jej uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 264 § 2 K.p.a. a contrario w zw. z art. 141 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 227 K.p.a. i art. 237 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że środek zaskarżenia, który skierował przeciwko postanowieniu organu I instancji nie był zażaleniem, lecz skargą w trybie art. 227 K.p.a. Ponadto skarżący zawnioskował o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że wobec uznania przez skarżącego, iż wniesione przez niego pismo kwestionujące postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. było skargą w trybie art. 227 K.p.a., skarga do sądu administracyjnego w zakresie postępowania o charakterze administracyjnym dotyczącego skarg i wniosków, uregulowanego w dziale VIII K.p.a. jest niedopuszczalna. Nadto, organ administracji nie wniósł sprzeciwu co do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W myśl przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w związku z tym nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I FSK 2326/04). Ma jednak obowiązek dokonania całościowej i kompleksowej oceny zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z przepisami postępowania i prawa materialnego, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów. Ponadto zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej wskazane zasady, Sąd uznał, że doszło w nim do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie spór między stronami koncentrował się wokół charakteru prawnego i sposobu załatwienia środka zaskarżenia, skierowanego przeciwko postanowieniu Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia z tytułu ustanowienia skarżącego kuratorem dla osoby nieobecnej na potrzeby postępowania dotyczącego jej wymeldowania z miejsca pobytu. Zdaniem organów obu instancji, postanowienie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia dla kuratora jest niezaskarżalne, a co za tym idzie zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne. W konsekwencji zawartego w postanowieniu organu I instancji pouczenia o niezaskarżalności postanowienia, skarżący złożył do organu właściwego skargę uregulowaną w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie -K.p.a.), którą Wojewoda, wbrew regulacji art. 238 K.p.a., rozpoznał w trybie procesowym, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 K.p.a. Z uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia wynika niewątpliwie, że organ II instancji nie potraktował pisma skarżącego z dnia 30 stycznia 2013 r. jako skargi powszechnej, opartej na art. 227 K.p.a., lecz uznał je za procesową formę odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji. W konsekwencji, podtrzymując pogląd, zgodnie z którym na postanowienie w przedmiocie wynagrodzenia kuratora nie przysługuje zażalenie, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., przewidziane w art. 123 § 1 i 2 K.p.a., ostateczne postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące kwestii dopuszczalności odwołania, kontrola ta ogranicza się wyłącznie do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz z nim bezpośrednio związanych, które nie były odrębnie zaskarżalne. Stąd nie odniesiono się do kwestii merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, wykraczałoby to bowiem poza zakres granic niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy postąpił niezasadnie, kwalifikując pismo skarżącego z dnia 30 stycznia 2013 r., zatytułowane "Skarga" jako zażalenie na postanowienie organu I instancji w trybie art. 127 w zw. z 144 K.p.a. Nie sugerując się nawet tytułem pisma, mógł organ, po zapoznaniu się z jego treścią, prawidłowo uznać, że wobec przyznania przez skarżącego, iż od postanowienia organu I instancji zażalenie nie przysługuje, wolą strony jest przedstawienie organowi wyższemu zarzutu wadliwego działania organu I instancji. W piśmie skarżący jednoznacznie podkreślił, że składa skargę w trybie art. 227 K.p.a., bowiem zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia kuratora jest niezaskarżalne. W doktrynie zauważa się, że skarga, o której mowa w art. 227 K.p.a. "jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego" (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 1636/97). Z samej treści pisma wynika także szersza krytyka działania Prezydenta Miasta, wskazująca na ustaloną praktykę postępowania organu w sprawach dotyczących wynagrodzenia dla kuratorów osób nieobecnych w postępowaniu o wymeldowanie. Wiążąc te informacje z wynikającą z przepisów prawa niedopuszczalnością wniesienia zażalenia w trybie procesowym, winien był organ II instancji uznać pismo skarżącego za skargę na działalność Prezydenta Miasta i postąpić z nim zgodnie z przepisami działu VIII K.p.a. Wskazać przy tym należy, że organ II instancji dopuścił się rażącej niekonsekwencji, uznając w toku postępowania administracyjnego pismo skarżącego z dnia 30 stycznia 2013 r. za odwołanie, którego niedopuszczalność należało stwierdzić na podstawie art. 134 K.p.a., zaś w odpowiedzi na skargę podniósł, że zasługuje ona na odrzucenie ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej, przyznając w istocie, że pismo skarżącego jest skargą wniesioną w trybie art. 227 K.p.a. Stanowisko takie dowodzi tylko wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody, skoro bowiem w jego ocenie ww. pismo było skargą powszechną, rozpoznawaną w postępowaniu uproszczonym, niezasadnie stwierdzono niedopuszczalność zażalenia, którym pismo to nie było. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do skarg i wniosków na działalność organów państwowych i samorządowych, uregulowanych przepisami działu VIII K.p.a. nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna, podlega w takim przypadku odrzuceniu. Tym niemniej, z sytuacją taką nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie należało uchylić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).