III SA/Kr 388/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.) Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. Ł. na zarządzenie Burmistrza Ż. z dnia 19 stycznia 2026 r., nr 7/26 w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Kierownika Samodzielnego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ż. postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz skarżącej B. Ł. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Skarżąca – B. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie nr 7/26 Burmistrza Żabna z dnia 19 stycznia 2026 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Kierownika Samodzielnego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żabnie. W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. Skarżąca zarzuciła, że pomimo zakończenia konkursu wyborem konkretnego kandydata, Burmistrz Żabna nie doprowadził do realizacji skutków przeprowadzonego postępowania konkursowego poprzez nawiązanie ze skarżącą stosunku prawnego w jednej z form przewidzianych w ustawie o działalności leczniczej oraz w treści ogłoszenia konkursowego. Przeciwnie, pismem z dnia 13 stycznia 2026 r. organ odmówił zawarcia umowy, powołując się na okoliczności dotyczące warunków współpracy, w tym poziomu wynagrodzenia oraz formy zatrudnienia, które nie stanowiły ani przeszkody prawnej, ani negatywnego kryterium konkursowego i które pozostawały w sprzeczności z treścią ogłoszenia konkursowego. Kolejno Burmistrz Żabna wydał zaskarżone Zarządzenie Nr 7/26 z dnia 19 stycznia 2026 r., ogłaszając nowy konkurs na to samo stanowisko Kierownika Samodzielnego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żabnie. Zaskarżone zarządzenie zostało zatem wydane jako kolejne zarządzenie w tym samym przedmiocie, następujące bezpośrednio po zarządzeniu Nr 137/25, na podstawie którego przeprowadzono poprzedni konkurs wyborem skarżącej, jednakże wbrew obowiązki ustawowemu, nie doszło do zawarcia umowy o pracę ani umowy cywilnoprawnej ze skarżącą. Zdaniem skarżącej w takiej sytuacji ogłoszenie nowego konkursu nie może być traktowane jako realizacja uprawnienia ustawowego, lecz jako działanie zmierzające do obejścia skutków wcześniej zakończonej procedury konkursowej. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżone Zarządzenie Nr 7/26 zostało wydane naruszeniem art. 49 ustawy o działalności leczniczej, interpretowanego w świetle wskazanego wyroku Sądu Najwyższego, a także z naruszeniem zasad legalizmu i zaufania obywatela do władzy publicznej. Organ, zamiast wykonać obowiązki wynikające z zakończonego konkursu, podjął próbę jego faktycznego unieważnienia poprzez wszczęcie nowej procedury, co wprost narusza interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Opisane powyżej naruszenie prawa ma bezpośredni wymiar w sferze interesu prawnego skarżącej. Interes ten jest skonkretyzowany, indywidualny i aktualny, ponieważ wynika z jej statusu kandydata wyłonionego w prawidłowo przeprowadzonej procedurze konkursowej i potwierdzonej urzędowo przez Burmistrza. Ogłoszenie nowego konkursu na to samo stanowisko prowadzi do bezpośredniego pozbawienia skarżącej skutków prawnych uprzedniego rozstrzygnięcia konkursowego i do wytworzenia sytuacji, w której organ próbuje obsadzić stanowisko z pominięciem wcześniej dokonanego wyboru. Taki skutek stanowi naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i uzasadnia żądanie eliminacji zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 poz. 143) - dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia aktów organu gminy do sądu administracyjnego jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Jednocześnie interes prawny musi być "własny", tj. nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami były związkami o charakterze prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Interes faktyczny nie stwarza legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślić należy, że legitymacja skargowa oparta na przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji, jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na przysługujący skarżącemu interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18 i powołane tam stanowisko doktryny). Zaznaczyć również trzeba, że skarga wnoszona na tej podstawie nie ma charakteru actio popularis, tzn. nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku naruszenia indywidualnego chronionego prawem interesu. Dopiero wykazanie naruszenia takiego interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na akt organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2904/20). Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest zatem wskazanie naruszenia przez zarządzenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Zaskarżone zarządzenie zapadło w ramach szeroko rozumianego postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowiska Kierownika Samodzielnego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żabnie, regulowanego przepisami ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej dalej u.d.l. (Dz. U. 2026 poz. 156) Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l. w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko m.in. kierownika. Jeżeli do konkursu nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej, odpowiednio podmiot tworzący lub kierownik ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie (art. 49 ust. 3 u.d.l.). Jeżeli w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany z przyczyn określonych w ust. 3, odpowiednio podmiot tworzący albo kierownik nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej (art. 49 ust. 4 u.d.l.). Sposób przeprowadzania konkursu, skład oraz tryb i warunki powoływania oraz odwoływania komisji konkursowej, a także ramowy regulamin przeprowadzania konkursu normuje rozporządzenie. Na tle tych regulacji można wyróżnić dwa zasadnicze etapy procedury obsadzania stanowiska kierownika w podmiocie leczniczym (a także pozostałych stanowisk wymienionych w art. 49 ust. 1 u.d.l.): - postępowanie konkursowe, prowadzone przez komisję konkursową, kończące się wybraniem kandydata na stanowisko objęte konkursem (§ 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia); - nawiązanie stosunku pracy na podstawie umowy o pracę ewentualnie poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej lub powołanie w znaczeniu technicznoprawnym (art. 49 ust. 4 i 6 u.d.l.). Wyjaśnić również należy, że postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, przez organ administracji państwowej lub samorządowej, jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. akt I OPS 7/05, wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 0908/00 "Prawo Pracy" z 4, s. 42, z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2629/01 "Prawo pracy" 2003, Nr 2, s. 35, z dnia 31 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSK 460/04, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt OSK 559/11, zob. też zdanie odrębne W. Rymsa do postanowienia składu 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007 nr 2 poz. 28). Czynności podejmowane w toku konkursu przez organ administracji publicznej mają bowiem charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej oraz przez komisję konkursową. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest to, że skarżąca nie brała udziału w konkursie ogłoszonym zarządzeniem z dnia 19 stycznia 2026 r. Zaskarżone zarządzenie nie wywoływało bezpośredniego skutku w zakresie sytuacji prawnej skarżącej. Skarżąca nie legitymuje się zatem interesem prawnym, a jedynie wykazała swój interes faktyczny związany z udziałem w poprzednim konkursie na stanowisko kierownika. O istnieniu interesu prawnego decyduje, norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny czyli przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny sprowadzający się do sytuacji, w której określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany treścią rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jednakże rozstrzygnięcie to nie będzie dotyczyło jego praw i obowiązków wynikających z przedmiotu tego postępowania, a to z uwagi na niemożność wskazania przepisu prawa stanowiącego podstawę jego roszczenia i uprawniającego do żądania stosownych czynności organu administracji. W konsekwencji wskazany w skardze interes jest interesem faktycznym skarżącej. W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie w żaden sposób nie powodują odebrania, jak i ograniczenia przysługujących skarżącej uprawnień, a także nie nakładają na skarżącą nowych obowiązków. Tym samym, brak jest podstaw do uznania aby skarżąca posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej zarządzenia. Natomiast podnoszone przez skarżącą argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jej stronie jedynie interesu faktycznego, który nie daje podstaw do merytorycznej kontroli kwestionowanego aktu przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżony, zarządzeniem, a naruszeniem jej aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. W związku z tym, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w pkt1 sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.