III SA/Kr 39/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec NSA Piotr Lechowski Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skarg M. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokata J. Z. Kancelaria Adwokacka ul. [...] kwotę 2160,- zł (słownie: dwa tysiące sto sześćdziesiąt złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. W dniu 16 marca 2006 r. skarżący M. B. złożył do protokołu ustnego podania o udzielenie pomocy, wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Wniosek skarżący uzupełnił przedkładając 10 rachunków za zakup energii elektrycznej z miesięcy luty - marzec 2006 r. Przedłożył też fakturę VAT na zakup lekarstw, zaświadczenie ZUS o wysokości pobieranej renty. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odrębnymi decyzjami z dnia [...] odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłków celowych na dofinansowanie do energii elektrycznej, do opłat czynszowych, na dofinansowanie do zakupu leków, na dofinansowanie do zakupu żywności, oraz zasiłku okresowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań skarżącego od powyższych decyzji organu I instancji, decyzjami z dnia [...] uchyliło zaskarżone decyzje i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniach decyzji Kolegium wskazało na nieprawidłowości w doręczaniu skarżącemu wezwań informujących o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oraz na konieczność ustalenia czy rzeczywiście zachodzi brak współpracy w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący złożył kolejny wniosek o przyznanie pomocy finansowej w dniu 22 listopada 2006 r. Prezydent Miasta odrębnymi decyzjami z dnia [...] odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłków celowych na dofinansowanie do energii elektrycznej, opłat czynszowych, zakupu leków, zakupu żywności, oraz w formie w formie zasiłku okresowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań skarżącego od tych decyzji, odrębnymi decyzjami z dnia [...], uchyliło decyzje organu I instancji z [...] i przekazało sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że organ I instancji wadliwie połączył sprawy dotyczące wniosków z dnia 16 marca 2006 r. oraz z 21 listopada 2006 r. oraz, że powoływał się na brak współpracy ze strony skarżącego, jednakże nie poinformował skarżącego w wezwaniu, jakie dokumenty powinien przygotować a pisma do skarżącego nie były doręczane prawidłowo a więc nie można z nich wyciągać negatywnych konsekwencji dla skarżącego. Prezydent Miasta po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odrębnymi dziewięcioma decyzjami z dnia [...], odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie: 1. zasiłku celowego na dofinansowanie do energii elektrycznej (nr [...]), 2. zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków (nr [...]), 3. zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności (nr [...]), 4. zasiłku okresowego (decyzja nr [...]), 5. zasiłku celowego na dofinansowanie do energii elektrycznej (nr [...]), 6. zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat czynszowych (nr [...]), 7. zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków (nr [...]), 8. zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności (nr [...]), 9. zasiłku okresowego (decyzja nr [...]). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104, art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt. 5, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Uzasadniając decyzje organ podniósł, że w dniach 21 listopada 2006 r. i 16 marca 2006 r. skarżący zgłosił pisemne wnioski o przyznanie pomocy. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, zatem rozpatrując sytuację skarżącego organ powinien wziąć pod uwagę dochód z miesiąca października 2006 r. i odpowiednio z miesiąca lutego 2006r., równocześnie uwzględniając jego aktualną sytuację. Dochód skarżącego w miesiącu lutym 2006 r. stanowiło świadczenie rentowe w wysokości 876,80 zł., pomniejszone o egzekucję świadczeń alimentacyjnych. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dochód faktyczny pomniejsza się miedzy innymi o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Świadczenie rentowe pomniejszone o egzekucje świadczeń alimentacyjnych wynosi 281,29 zł za miesiąc luty. Powyższą kwotę należy powiększyć o 89,33 zł. (15 % kosztów potrąconych roszczeń alimentacyjnych) i tak obliczony dochód strony w miesiącu lutym 2006 r. wyniósł 370,62 zł. Ustawowe kryterium dochodowe kwalifikujące do świadczeń z pomocy społecznej, obliczone zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy dla osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwo domowe wynosiło w lutym 2006 r. 461 zł., obecnie jest to kwota 477 zł. W dniu 28 marca 2007 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak nie zastano go w miejscu zamieszkania. Wobec tego w dniach 28 marca 2007r. i 3 kwietnia 2007r. zostało wysłane pismo informujące o ustalonym terminie wywiadu środowiskowego na dzień 12 kwietnia 2007 r. Wezwano również skarżącego do przedstawienia dokumentów tj. dochodu za miesiąc październik 2006 r., potwierdzonych wydatków mieszkaniowych oraz dokumentów potwierdzających stosowanie leków i recept. W dniu 12 kwietnia 2007r. pracownicy socjalni ponownie udali się do miejsca zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu, jednakże skarżącego nie zastano. Organ wskazał, że lokal zarówno w dniu 28 marca 2007 r. jak i w dniu 12 kwietnia 2007 r. miał wygląd lokalu niezamieszkałego. Okna mieszkania były brudne, bez firanek, skrzynka na listy była zapełniona, drzwi wejściowe oraz próg były pokryte grubą warstwą kurzu, co wskazuje, iż od dłuższego czasu nikt tam nie wchodził. W dniu 12 kwietnia 2007 r. zostało wysłane do skarżącego wezwanie zobowiązujące do zgłoszenia się w terminie do 7 dni od otrzymania pisma, do ośrodka celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu. Przypomniano o konieczności przedstawienia stosownych dokumentów i pouczono skarżącego, iż niezastosowanie się do zobowiązań spowoduje wydanie decyzji odmawiającej przyznanie pomocy. Skarżący otrzymał pismo w dniu 30 kwietnia 2007 r. ale do dnia wydania decyzji nie zgłosił się i nie poinformował o istnieniu przeszkody uniemożliwiającej zgłoszenie się w Ośrodku. W dniu 20 kwietnia 2007 r. zostało wysłane do skarżącego pismo informujące o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 21 maja 2007 r. Organ wskazał, że nie miał możliwości ustalenia faktycznej sytuacji życiowej skarżącego. W wyniku niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz wskutek braku niezbędnej dokumentacji, odmówiono przyznania pomocy. Odnośnie zasiłków celowych na zakup leków organ podniósł, że skarżący nie okazał recept ani wskazań lekarza, zaświadczeń lekarskich, które wskazywałyby, iż jest objęty opieką lekarską lub, że ma problemy zdrowotne. Zdaniem organu, pomoc na zakup leków powinna być przyznana na leki, których stosowanie zalecił lekarz i to zalecenie znajduje potwierdzenie na receptach lub wynika z zaświadczenia. Dlatego organ nie miał możliwości oceny kosztów leczenia. Organ wskazał, że osoby i rodziny starające się o uzyskanie wsparcia są obowiązane do współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji materialnej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak takiej współpracy może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niestawienie się na wezwanie, a co się z tym wiąże niemożność ustalenia sytuacji materialnej, zawodowej i zdrowotnej skarżącego, potraktowano jako brak współdziałania z jego strony. Ponadto organ wskazał, że jako brak współdziałania skarżącego potraktował nie podjęcie czynności związanych z zajęciem świadczenia rentowego przez komornika w związku z obowiązkiem alimentacyjnym. Podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego skarżący został poinformowany o możliwości uregulowania tej sprawy co mogłoby przyczynić się do poprawy jego sytuacji dochodowej, jednakże skarżący odmówił współpracy. Organ zwrócił uwagę, iż pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W ocenie organu I instancji, istnieje w tym przypadku sytuacja wyczerpująca przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. M. B. odwołał się od powyższych decyzji i wniósł o ich uchylenie. Podniósł, że decyzje są sprzeczne z dokumentami, przepisami oraz zasadami współżycia społecznego. Skarżący wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się komplet dokumentów pozwalających rozpoznać sprawę, jak decyzja komisji lekarskiej o zakazie podejmowania jakiejkolwiek pracy, wykaz leków zalecanych przez lekarza. Skarżący wskazał również, że nie posiada i nie posiadał książeczki czynszowej. Ponadto energię elektryczną zakupuje w formie przedpłat, co oznacza, iż nie posiada książeczek opłat. Mimo to pracownicy MOPS żądają tych dokumentów, a brak ich dostarczenia poczytują jako brak współpracy. Zdaniem skarżącego, jest on w nieprawidłowy sposób zawiadamiany o mającym się odbyć wywiadzie środowiskowym, gdyż pisma zawiadamiające docierają do niego po terminie, co skutkuje jego nieobecnością w domu. Nie zgodził się ze stanowiskiem jakoby celowo nie stawił się w siedzibie organu, podnosząc, iż nie było to możliwe z uwagi na zły stan zdrowia (potwierdzony zaświadczeniem lekarskim), o czym poinformował w piśmie z dnia 7 maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odrębnymi decyzjami z dnia [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - utrzymało w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji z dnia 10 maja 2007 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięć Kolegium wskazało art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, § 3, § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, oraz art. 77 i art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniach decyzji Kolegium podniosło, że w dniu 24 września 2007 r. skarżący stawił się w siedzibie Kolegium i złożył dodatkowe wyjaśnienia oraz kserokopie dokumentów. Są to zaświadczenie ZUS z [...] o wysokości renty z tytułu niezdolności do pracy, wykaz cen lekarstw wg recept z dnia 1 czerwca 2007 r. wystawiony przez aptekę na ul. [...], zaświadczenie lekarskie z dnia 7 maja 2007r., plik potwierdzeń wpłat na mieszkanie (5 sztuk), orzeczenie o niezdolności do pracy z dnia [...] wystawione przez ZUS, karta informacyjna dziennego leczenia (4 sztuki). Kolegium przytaczając treść art. 8 ust 1, art. 39 ust 1 i 2 oraz art. 38 ustawy o pomocy społecznej wskazało, że wydanie decyzji w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej powinno być, zgodnie z art. 106 ust 4 ustawy, poprzedzone przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób ubiegających się o pomoc. Dokonanie tych ustaleń spoczywa na pracownikach socjalnych, którzy przeprowadzając wywiad, biorą pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Zdaniem Kolegium, podstawowym narzędziem służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej strony czyniącym ją uprawnioną lub nieuprawnioną do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy, przy czym jest to jednocześnie środek dowodowy, którego przeprowadzenia organ nie może zaniechać zastępując go innymi dowodami. Kolegium podniosło, że zasadne jest twierdzenie organu I instancji, że skarżący nie współpracował z pracownikami socjalnymi. Świadczą o tym próby nawiązania z nim kontaktu i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniach: 28 marca 2007r., 12 kwietnia 2007r. oraz brak stawiennictwa celem ustalenia terminu wywiadu. W dniu 7 maja 2007 r. skarżący wysłał informację i powołując się na zły stan zdrowia wytłumaczył swoją nieobecność. Zaświadczenie lekarskie z 7 maja 2007 r. przedstawione Kolegium w dniu 24 września 2007 r. stanowi jedynie dowód tego, iż w związku z infekcją górnych dróg oddechowych oraz gorączką i zaostrzeniem duszności skarżący jest leczony antybiotykami i nebulizacyjnie oraz, iż powinien przebywać pod opieką osób drugich do 18 maja 2007 r. Kolegium nie neguje, iż skarżący cierpi na różne dolegliwości. Jednakże wątpliwości nasuwa to, iż zaświadczenie zostało wydane ostatniego dnia terminu, w którym skarżący miał stawić się w organie. Kolegium wskazało też, iż zaświadczenie to wydano w poradni alergologicznej, a zatem w placówce, do której trzeba pójść osobiście. Zdaniem Kolegium zgodnie z art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W sprawie współdziałanie winno polegać na umożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz na przedłożeniu dokumentów koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ogólnikowe wskazywanie przez skarżącego, że okoliczności nie uległy zmianie nie jest wystarczające. Kolegium wskazało, że skarżący znajduje się w ciężkiej sytuacji i należałoby oczekiwać, iż dołoży starań do uzyskania pomocy. Tymczasem, jak wynika z ostatniego wywiadu środowiskowego z dnia 20 listopada 2006 r. skarżący uniemożliwił ustalenie sytuacji materialnej odmawiając udzielania wyjaśnień. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem skarżącego, dotyczącym nieterminowego zawiadamiania go o terminie wywiadu środowiskowego. Pismo organu o stawienie się celem ustalenia terminu wywiadu zostało skutecznie doręczone. Okoliczności stwierdzone zaświadczeniem lekarskim niewystarczająco usprawiedliwiają brak reakcji skarżącego. Kolegium nie zgodziło się również z zarzutem, iż sprawa została rozstrzygnięta przedwcześnie przed wskazanym w piśmie informującym o przedłużeniu terminu do jej załatwienia tj. przed 21 maja 2007 r. Kolegium wskazało, że skarżący przyczynił się do wydłużenia postępowania wyjaśniającego i terminu załatwienia sprawy natomiast organ I instancji prawidłowo zawiadomił skarżącego o zmianie terminu załatwienia sprawy ustalając nowy termin: "do dnia 21 maja 2007r. lub niezwłocznie po zgromadzeniu niezbędnej dokumentacji...". M. B. wniósł skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się ich uchylenia. Skarżący podniósł, że przy orzekaniu nie brano pod uwagę tych wszystkich aspektów, które wpływają na jego życie, egzystencję oraz warunki socjalne. Nie można przyjąć, że warunki pozwalają skarżącemu na utrzymanie się i jednoczesne leczenie, gdyż na leki wydaje dużo, na co ma dokumenty. Odmowa pomocy jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie mu pomocy, o którą wnioskował. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odpowiadając na zarzut, iż przy rozstrzygnięciu nie brano pod uwagę okoliczności życiowych skarżącego Kolegium wskazało, iż do tego stanu rzeczy przyczyniła się jego postawa. Z przedłożonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania wynika, że skarżący M.B. korzysta z pomocy społecznej udzielanej w różnych formach oraz, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odrębnymi decyzjami z dnia [...] przyznał skarżącemu pomoc finansową w formie: zasiłku okresowego w kwocie 80 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2006 r. do 30 września 2006 r. (decyzja nr [...]), zasiłku celowego w kwocie 50 zł na dofinansowanie do zakupu energii elektrycznej (decyzja nr [...]), zasiłku celowego w kwocie 100 zł. na dofinansowanie do zakupu leków (decyzja nr [...]). Ponadto z akt tych wynika, że: -wysłane do skarżącego przez organ I instancji w dniach 28 marca 2007r. i 3 kwietnia 2007r. pisma informujące o ustalonym terminie wywiadu środowiskowego na dzień 12 kwietnia 2007 r., zgodnie z treścią zwrotnych potwierdzeń, skarżący odebrał odpowiednio w dniach 13 kwietnia 2007 r. oraz 24 kwietnia 2007 r., - w odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2007r. skarżący przesłał pismo, że ze względu na stan zdrowia i zalecenia lekarzy nie może zrealizować żądania stawienia się w Ośrodku. Pismo to zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 7 maja 2007 r. a wpłynęło do Ośrodka w dniu 11 maja 2007 r. (k.443). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargi zasługują na uwzględnienie a organy naruszyły prawo w zakresie poniżej wskazanym. Wydanie decyzji w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej powinno być, zgodnie z art. 106 ust 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., nr 64, poz. 593 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, w związku z art. 107 ust 1 ustawy, poprzedzone przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób ubiegających się o pomoc. Dokonanie tych ustaleń spoczywa na pracownikach socjalnych, którzy jak wynika z Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005r., nr 77, poz. 672), przeprowadzając wywiad, biorą pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres i formę przyznawanej im pomocy w oparciu o dokumenty określone w § 7 rozporządzenia. Trafnie, więc Kolegium wskazało, że z przytoczonych przepisów wynika, iż podstawowym narzędziem służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej strony dla ustalenia czy spełnione zostały przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy. Zgodnie z art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. Za brak współdziałania nie może być jednak uznana nieumiejętność świadczeniobiorcy. Zdaniem Sądu, nawet, gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami niepełnosprawnymi, dotkniętymi chorobą, nawet, jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy brak współpracy może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niewątpliwie trafnie, więc organy obu instancji wskazywały, że osoby i rodziny starające się o uzyskanie wsparcia materialnego są obowiązane do współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji materialnej oraz systematycznego informowania MOPS o każdej zmianie mającej wpływ na otrzymywanie świadczeń. W sprawach poddanych kontroli Sądu, współdziałanie skarżącego winno polegać na umożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz przedłożeniu dokumentów koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z treścią art. 14 ustawy o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z póżn. zm.) zwanej dalej kpa, która reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art.107 § 3 kpa). Przepisy Rozdziału 7 ustawy o pomocy społecznej "Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej" ani też przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia wykonawczego, nie zawierają jednak regulacji dotyczącej wzywania osoby do udziału w podejmowanych czynnościach. Dlatego też w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy powinny mieć na uwadze, że organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych (art. 50 § 1 kpa). Organ obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe (art. 50 § 2 kpa). W przypadkach, w których osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej nie dającej się pokonać przeszkody, organ może dokonać określonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba (art. 50 § 3 kpa). Organy w uzasadnieniach zaskarżonych i poprzedzających decyzji wskazały, że nie miały możliwości ustalenia faktycznej sytuacji życiowej skarżącego w wyniku niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego a odnośnie zasiłków celowych na zakup leków podniesiono, że skarżący nie przedstawił stosownych dokumentów, co spowodowało, ze organ nie miał możliwości oceny rzeczywistych kosztów leczenia. W ocenie Sądu to stanowisko wskazuje na brak wszechstronnego rozważenia sprawy a tym samym, że naruszone zostały przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy, bowiem zauważyć, że w toku postępowania przed organem I instancji w dniu 28 marca 2007 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak skarżącego nie zastano. Wobec tego zostały wysłane w dniach 28 marca 2007r. i 3 kwietnia 2007r. pisma informujące skarżącego o ustalonym terminie wywiadu środowiskowego na dzień 12 kwietnia 2007 r. oraz wzywające do przedstawienia niezbędnych dokumentów. W dniu 12 kwietnia 2007r. pracownicy socjalni ponownie udali się do miejsca zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże ponownie skarżącego nie zastano a lokal w dniach 28 marca 2007 r. oraz 12 kwietnia 2007 r. miał wygląd lokalu niezamieszkałego. Okna mieszkania były brudne, bez firanek, skrzynka na listy była zapełniona, drzwi wejściowe oraz próg były pokryte grubą warstwą kurzu, co wskazuje, iż od dłuższego czasu nikt tam nie wchodził. Zdaniem Sądu, już podniesione przez organ okoliczności powinny wzbudzić u pracowników socjalnych uzasadnione wątpliwości czy skarżący został prawidłowo powiadomiony o terminie przeprowadzenia wywiadu oraz przedstawienia dokumentów. Należy też zauważyć, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru pism informujących o ustalonym terminie wywiadu środowiskowego na dzień 12 kwietnia 2007 r. wynika, że skarżący odebrał te pisma odpowiednio w dniu 13 kwietnia 2007 r. oraz 24 kwietnia 2007 r. a więc po terminie określonym przez organ na przeprowadzenie wywiadu. To wskazuje, że organ I instancji powinien rozważyć czy można było uznać za skuteczne określenie terminu wywiadu środowiskowego na dzień 12 kwietnia 2007 r. oraz, że skarżący wykazuje brak współpracy. Ponadto wysłane do skarżącego wezwanie zobowiązujące do zgłoszenia się do ośrodka pomocy społecznej celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz przypominające o konieczności przedstawienia niezbędnych dokumentów skarżący otrzymał w dniu 30 kwietnia 2007 r. Zdaniem organów, skarżący miał możliwość zgłoszenia się w Ośrodku, dostarczenia dokumentów, złożenia wyjaśnień, ewentualnie poinformowania o przeszkodzie uniemożliwiającej dokonanie czynności czego do dnia wydania decyzji w dniu 10 maja 2007 r. skarżący nie uczynił. Należy jednak zauważyć, że w odpowiedzi na pismo z dnia 12 kwietnia 2007 r. skarżący przesłał do organu I instancji pismo, że ze względu na stan zdrowia i zalecenia lekarzy nie może zrealizować żądania stawienia się w Ośrodku celem ustalenia terminu wywiadu środowiskowego. Pismo to zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 7 maja 2007 r. a wpłynęło do Ośrodka w dniu 11 maja 2007 r. a więc jeden dzień po wydaniu decyzji. W tej konkretnej sytuacji wydanie decyzji przez organ I instancji było przedwczesne, ponieważ nastąpiło bez wszechstronnego rozważenia sprawy skoro nie rozważono ewentualnego wykazania przez skarżącego przyczyn niestawiennictwa - co faktycznie nastąpiło - i bez rozważenia czy wskazane przyczyny niestawiennictwa były usprawiedliwione. Konieczność takiego prowadzenia postępowania wynikała również z tego, że w kwestii skuteczności doręczania skarżącemu wezwań wypowiadało się już jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniach decyzji z dnia [...] oraz [...] Kolegium uchylając wówczas decyzje organu I instancji z [...] oraz [...] i przekazując sprawy do ponownego rozpoznania w szczególności wskazało, że organ I instancji powoływał się na brak współpracy ze strony skarżącego, jednakże wezwania kierowane do skarżącego nie były doręczane prawidłowo a więc nie można z nich wyciągać negatywnych konsekwencji dla skarżącego. Jak już powyżej wskazano organ prowadzący postępowanie jest, więc zobligowany do uwzględnienia wynikającej z art. 50 kpa zasady nieuciążliwości oraz do uwzględnienia choroby, kalectwa lub innej nie dającej się pokonać przeszkody. Zasada ta dotyczy wszystkich rodzajów obowiązków wynikających z wezwania. W szczególności chodzi tu o udział w podejmowanych czynnościach oraz ograniczenie obowiązku osobistego stawiennictwa w siedzibie organu. W ocenie Sądu z uwagi na powyższe okoliczności, organ I instancji uchybił tej zasadzie, co zaakceptowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując decyzje organu I instancji w mocy, co również wskazuje na wadliwość decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego jest działaniem, co do zasady, merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji jak i kontrolnym. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu. Procesowym wyrazem merytorycznych i kontrolnych kompetencji organu II instancji jest treść jego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Wynik postępowania organu odwoławczego nie sprowadza się zaś do oddalenia odwołania bądź uznania tego środka za uzasadniony. Organ odwoławczy ma prawo do dokonania weryfikacji decyzji organu I instancji poprzez odmienną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawach poddanych kontroli Sądu uchybiło tym obowiązkom. Z jednej, bowiem strony wskazało, że nie można było ustalić sytuacji materialnej skarżącego z uwagi na uniemożliwienie pracownikom organu I instancji przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz brak przedłożenia wymaganych dokumentów koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, co zostało uznane za brak współdziałania. Z drugiej strony Kolegium w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji wskazało, że w dniu 24 września 2007 r. skarżący stawił się w siedzibie Kolegium i złożył dodatkowe wyjaśnienia oraz kserokopie dokumentów. Są to zaświadczenie ZUS z [...] o wysokości renty z tytułu niezdolności do pracy, wykaz cen lekarstw wg recept z dnia 1 czerwca 2007 r. wystawiony przez aptekę na ul. [...], zaświadczenie lekarskie z dnia 7 maja 2007r., plik potwierdzeń wpłat na mieszkanie (5 sztuk), orzeczenie o niezdolności do pracy z dnia 24.11.2005r. wystawione przez ZUS, karta informacyjna dziennego leczenia (4 sztuki). Obowiązkiem Kolegium jako organu odwoławczego, było wszechstronnie rozpatrzyć w całości ponownie sprawę w odniesieniu także do przedłożonych przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego dokumentów - czego nie uczyniło, po ewentualnym uzupełnieniu dowodów w trybie art. 136 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też nietrafne są argumenty Kolegium, że w dniu 7 maja 2007 r. skarżący wysłał jedynie krótką informację, w której powołując się na zły stan zdrowia wytłumaczył swoją nieobecność oraz, że zaświadczenie lekarskie z dnia 7 maja 2007r. przedstawione Kolegium do wglądu w dniu 24 września 2007 r. stanowi jedynie dowód na okoliczność, iż w związku z infekcją górnych dróg oddechowych oraz gorączką i zaostrzeniem duszności skarżący jest leczony antybiotykami i nebulizacyjnie oraz, iż powinien przebywać pod opieką innych osób. Kolegium stwierdziło też, że nie neguje faktu potwierdzonego w tym zaświadczeniu, iż strona w istocie cierpi na różne dolegliwości. Jednakże wątpliwości zdaniem Kolegium nasuwa fakt, iż datą wydania zaświadczenia jest data ostatniego dnia terminu, w którym skarżący miał stawić się w organie celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Kolegium wskazało też, iż zaświadczenie to wydano w poradni alergologicznej, a zatem w placówce, do której trzeba pójść osobiście. Jest to stanowisko wewnętrznie sprzeczne - jeżeli, bowiem Kolegium nie neguje stanu chorobowego skarżącego to nie może nie uznać, że okoliczność ta nie usprawiedliwia niestawiennictwa skarżącego. Ponadto należy zauważyć, że wskazany w art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania może prowadzić do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Jest to, więc tylko możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia, co powinno być rozpatrywane indywidualnie w każdym przypadku. W ocenie Sądu takiego rozpatrzenia nie dokonano i to zarówno przez organ I instancji jak i Kolegium, choć w ocenie Kolegium skarżący znajduje się w ciężkiej sytuacji. Nie rozpatrzono, więc czy pomimo braku współpracy sytuacja skarżącego wymaga przyznania świadczeń biorąc pod uwagę cele pomocy społecznej określone przepisem art. 3 ust 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie ulega wątpliwości, że wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym i podstawowym dowodem ustalania sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Jest to jednak specyficzny środek dowodowy a obowiązek jego przeprowadzenia nie może pozostawać w sprzeczności z ustawowymi celami pomocy społecznej w sytuacji, jeżeli osoba pozostająca w trudnej sytuacji życiowej składa wiele wniosków o przyznanie świadczeń. Wówczas obowiązkiem organów pomoc społeczną świadczących jest takie skoordynowanie działań i podejmowanych czynności w tym wywiadów środowiskowych i ich uzupełniania, aby były to działania racjonalne a więc spełniające ustawowe cele pomocy społecznej oraz aby podejmowane czynności nie były uciążliwe dla osób wnioskujących o przyznanie świadczeń, co wynika także z określonej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Dlatego też odnosząc te rozważania do sytuacji skarżącego M. B., należy zauważyć, że przeprowadzono w związku z jego wnioskami i trudną sytuacją życiową wielokrotnie zarówno wywiady środowiskowe jak i ich uzupełnienia, wielokrotnie zbierano stosowną dokumentację jednakże bez skoordynowania tych czynności w odniesieniu do wniosków złożonych w sprawach poddanych kontroli Sądu. Taka ocena wynika z tego, że sprawy dotyczą wniosków skarżącego o przyznanie świadczeń złożonych w dniach 16 marca 2006 r. oraz 21 listopada 2006r. a ostateczne i zaskarżone do Sądu decyzje organu odwoławczego zapadły w dniu [...]. Natomiast Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odrębnymi decyzjami z dnia [...] przyznał skarżącemu pomoc finansową w formie zasiłku okresowego w kwocie 80 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2006 r. do 30 września 2006 r. (decyzja nr [...]), zasiłku celowego w kwocie 50 zł na dofinansowanie do zakupu energii elektrycznej (decyzja nr [...]), zasiłku celowego w kwocie 100 zł. na dofinansowanie do zakupu leków (decyzja nr [...]). Takie prowadzenie postępowania narusza również zasadę zaufania. Ponadto znaczna odległość czasowa podjętych decyzji dotyczących wniosków złożonych w dniach 16 marca 2006 r. oraz 21 listopada 2006r. narusza także istotę i cele pomocy społecznej. Dlatego też, uznając, że zaskarżone decyzje oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcia organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy rozpatrzą wniosek skarżącego uwzględniając oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 ust.1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. –Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2002 r., nr 123, poz. 1058 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie § 19 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).