III SA/Kr 39/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie : WSA Halina Jakubiec AWSA Janusz Kasprzycki spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2002 r , Nr : [...] w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego I . uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzje : z dnia [...] 2001 r. nr: [...], z dnia [...] 2001r. nr: [...], z dnia [...] 2001 r. nr : [...], z dnia [...] 2000 r. nr : [...], II . orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane . Decyzją z dnia [...] 2000 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 1, art. 11 pkt 1, art. 27 ust. 4 pkt 1,2 i ust. 6 pkt 1,2 i 3, art. 34 ust. 2, art. 35a ust. 1 pkt 5, art. 43 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm. , zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał H. M. od dnia 18 lipca 2000 r. do dnia 31 lipca 2002 r. zasiłek stały wyrównawczy w kwocie 74,89 zł. Orzekł ponadto, że od miesiąca sierpnia 2000 r. wysokość zasiłku będzie uzależniona od przedstawionych przez rodzinę dochodów. W punkcie drugim decyzji orzekł, że zasiłek będzie wypłacany za pośrednictwem Urzędu Pocztowego w terminie do 25 dnia każdego miesiąca, w punkcie trzecim, że w przypadku, gdy w związku z ogłoszoną przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" waloryzacją zasiłków stałych wyrównawczych wystąpi konieczność określenia nowej wysokości zasiłku stałego wyrównawczego - o zaistniałej zmianie wnioskodawca zostanie poinformowany odrębnym pismem. Decyzją z [...] 2000 r., znak: [...], na podstawie art. 4 ust. 1, art. 11 pkt 1, art. 27 ust. 4 pkt 2, ust. 6 pkt 2 i 3, art. 43 ust. 1, 2a i 3, art. 45 ustawy o pomocy społecznej, art. 104 k.p.a. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zmienił decyzję z [...] 2000 r., znak: [...], w ten sposób, że przyznał H. M. od dnia 1 sierpnia 2000 r. do 31 lipca 2002 r. zasiłek stały wyrównawczy w kwocie 310 zł. W pozostałym zakresie decyzję z [...] 2000 r., znak: [...], utrzymał w mocy. Decyzją z [...] 2001 r., znak: [...], na podstawie art. 2a ust. 1 pkt 6. art. 4 ust. 1, art. 27 ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 i 3, art. 34 ust. 4a, art. 40, art. 43 ust. 1, 2a, 3 i 5, art. 45 ustawy o pomocy społecznej, art. 104 k.p.a. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej uchylił z dniem 1 sierpnia 2000 r. decyzję z [...] 2000 r., znak: [...]. W punkcie drugim decyzji zobowiązał H. M. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego wyrównawczego za okres od 1 sierpnia 2000 r. do 28 lutego 2001 r. w łącznej kwocie 2170 zł. W punkcie trzecim zwrócił się do RSKCh o zwrot nienależnie odprowadzonej składki na ubezpieczenie zdrowotne za powyższy okres w łącznej kwocie 164,31 zł. W wyniku wniesionego odwołania decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2001 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało między innymi, że organ I instancji uchylając wcześniej wydaną decyzję na niekorzyść strony z tego powodu, iż ubiegająca się o pomoc nie przedstawiła żądanego zaświadczenia z urzędu skarbowego konkubenta, był zobowiązany do przeprowadzenia uprzedniego postępowania dowodowego, co do sytuacji rodziny. Dopiero po jego przeprowadzeniu, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, organ może orzekać w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego akta sprawy nie odzwierciedlały jednak, aby organ I instancji dokonał pełnej oceny sytuacji rodzinnej wnioskodawcy. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 lutego 2002 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pakt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] 2001 r., znak: [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w części rozstrzygnięcia dotyczącej okresu oraz kwoty zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i w tej części orzekło, zobowiązując H. M. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w formie zasiłku stałego wyrównawczego za okres od 1 września 2000 r. do 31 stycznia 2001 r. w łącznej kwocie 1550 zł. W pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu [...] 2001 r., znak: [...], organ I instancji uchylił z dniem 1 września 2000 r. własną decyzję z [...] 2000 r., znak: [...], przyznającą H. M. zasiłek stały wyrównawczy oraz zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w formie zasiłku stałego wyrównawczego od 1 września 2000 r. do 28 lutego 2001 r. w łącznej kwocie 1860 zł. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji zostały powołane przepisy art. 2a, 6, art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt. 2 i 3, art. 34 ust. 4a, art. 40, art. 43 ust. 1, 2a, 3, 5, art. 45 ustawy o pomocy społecznej, zaś w uzasadnieniu podano, iż uchylenie decyzji dotyczącej prawa do świadczenia z pomocy w postaci zasiłku stałego wyrównawczego z jednoczesnym żądaniem zwrotu pobranego świadczeń wynika z faktu, iż H. M. nie dokonała obowiązku poinformowania Ośrodka Pomocy Społecznej o zmianie swojej sytuacji materialnej, która spowodowała, że przekroczyła ona próg dochodowy, określony w ustawie o pomocy społecznej, uprawniający do otrzymania zasiłku stałego - zgodnie z art. 27 ust. 4 pkt 2 ustawy. Od decyzji tej odwołała się H. M. podnosząc, że jest zadłużona i nie ma z czego oddać pobranych z MOPS pieniędzy. Kolegium dokonując na podstawie art. 138 k.p.a. prawnej i merytorycznej oceny podjętego rozstrzygnięcia organu I instancji, wskazało, ze zgodnie z art. 27 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie, jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] 2000 r., znak: [...], organ I instancji przyznał H. M. zasiłek stały wyrównawczy w kwocie 74,89 zł miesięcznie na okres od dnia 18 lipca 2000 r. do 31 lipca 2002 r. Następnie decyzją z dnia [...] 2000 r., znak: [...], kwota przyznanego świadczenia została podwyższona do 310,00 zł. Powyższe decyzje zostały wydane na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 3 lipca 2000 r., którym zaliczono H. M. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności oraz na podstawie oświadczeń o osiągniętych dochodach, złożonych przez C. N. - konkubenta H. M., z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W aktach sprawy znalazło się również zaświadczenie wydane przez Urząd Skarbowy informujące, że od dnia 14 lipca 2000 r. C. N. zawiesił prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą do odwołania. W decyzji powyższej strona została pouczona o obowiązku poinformowania organu o każdej zmianie w sytuacji osobistej i majątkowej rodziny, gdyż ma to wpływ na wysokość przyznanego świadczenia. W trakcie przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego w lutym 2001 r. H. M. poinformowała, że konkubent prowadził działalność gospodarczą z przerwami. W związku z tym organ wystąpił do strony o przedstawienie informacji dotyczących uzyskiwanych przez konkubenta dochodów w okresie pobierania przez zainteresowaną zasiłku stałego wyrównawczego. W organie I instancji H. M. i C. N. złożyli zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o okresach prowadzenia działalności gospodarczej oraz oświadczenie z dnia 25 września 2001r. C. N., iż prowadził działalność gospodarczą od września 2000 r. do stycznia 2001 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą oraz osób z nimi współpracujących za dochód przyjmuje się wysokość podaną w oświadczeniu, nie niższą jednak niż zadeklarowana przez te osoby kwota dochodu stanowiącego podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, a jeżeli osoby nie podlegają ubezpieczeniom: emerytalnemu i rentowym - nie niższą od kwoty najniższej podstawy wymiaru składek obowiązujących osoby ubezpieczone na podstawie odrębnych przepisów. W związku z cytowanym wyżej przepisem przyjęto dochody rodziny w następujących wysokościach: we wrześniu 2000 r. - 710,52 zł (na osobę w rodzinie - 355,26 zł), w październiku i w listopadzie 2000 r. - 1121,87 zł (na osobę w rodzinie -560,93 zł), w grudniu 2000 r. i w styczniu 2001 r. - 1143,46 zł (na osobę w rodzinie -571,73 zł). Jak wynika z powyższego w okresach tych sytuacja materialna rodziny H. M. uległa zmianie tzn. przekroczone zostało kryterium dochodowe, określone w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które w tym przypadku wynosi 310,00 zł. A zatem od dnia 1 września 2000 r. H. M. nie była osobą uprawnioną do otrzymywania zasiłku stałego wyrównawczego. Zdaniem Kolegium organ I instancji, działając w trybie art. 43 ust. 2a ustawy, który stanowi, że właściwy organ może zmienić lub uchylić decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli wystąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, a także, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w ust. 4 i 5 oraz w art. 6 i art. 34 ust. 4a, orzekając o uchyleniu z dniem 1 września 2000 r. własnej decyzji z dnia [...] 2000 r. przyznającą H. M. prawo do zasiłku stałego wyrównawczego oraz zobowiązując, na podstawie art. 34 ust. 4a ustawy, H. M. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, podjął zasadne rozstrzygnięcie. Jednakże, jak wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w tym również ze szczegółowych wyliczeń sporządzonych przez organ I instancji konkubent H. M. - C. N. - prowadził działalność gospodarczą w okresie od września 2000r. do stycznia 2001 r. i za ten okres winien być zwrócony pobrany nienależnie zasiłek stały wyrównawczy w kwocie 1550 zł. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ I instancji zobowiązał H. M. do zwrotu świadczenia za okres od 1 września 2000 r. do 28 lutego 2001 r. w kwocie 1860 zł. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w części rozstrzygnięcia dotyczącej okresu i kwoty zwrotu świadczenia i w tym zakresie orzekło, że H. M. jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w formie zasiłku stałego wyrównawczego za okres od 1 września 2000 r. do 31 stycznia 2001 r. w kwocie 1550 zł. Natomiast w pozostałej części decyzja została utrzymana w mocy. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 2a i 6 ustawy o pomocy społecznej świadczenie nienależnie pobrane jest to świadczenie uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji w dokumentach oraz niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W ustawie o pomocy społecznej została przewidziana sytuacja pobrania świadczeń, które w danym momencie nie są należne osobie z nich korzystającej, i które od tego momentu winny być zwrócone. Biorąc pod uwagę trudną sytuację materialną odwołującej się, jej stan zdrowia, Kolegium poinformowało, w końcowym fragmencie uzasadnienia, H. M., że może ona wystąpić do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o rozłożenie orzeczonej kwoty na raty. W skardze do sądu administracyjnego H. M. w przedstawiła swoją , jak podkreśliła, trudną sytuację życiową. Przyznała, że konkubent prowadził działalność gospodarczą w postaci montażu żaluzji, jednak, jak dodała, z przerwami. Miał zaległości w ZUS oraz za czynsz. W związku z tym nie mógł jej utrzymywać. Podniosła także, że przebywała często w szpitalu reumatologicznym. Niejednokrotnie były chwile, że nie mogła chodzić, bo nie miała za co się leczyć. Wskazał, że jej zarobek miesięczny to 380 zł, który uzyskuje z pracy w zakładzie pracy chronionej. Nie ma więc z czego zwrócić żądanych przez organy pieniędzy. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, podjęte po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostały wydane na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej, który stanowił, że właściwy organ może zmienić lub uchylić decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli wystąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, a także, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w ust. 4 i 5 oraz w art. 6 i art. 34 ust. 4a ustawy. Z powyższego wynika, że w przepisie art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej ustanowiony został szczególny tryb zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody, w sytuacjach w nim opisanych, różny jednakże od trybów zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych, określonych w art. 154 i 155 k.p.a. Przesądza o tym treść art. 36 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto przepis ten daje pierwszeństwo uregulowaniom ustawy o pomocy społecznej przed regulacjami zawartymi w k.p.a. w sytuacjach rozbieżności unormowań. Do postępowania bowiem w sprawie świadczeń pomocy społecznej, z wyjątkiem przyznawanych na podstawie umów, o których mowa w art. 24 ust. 2 i art. 33c ust. 3, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. W kontekście powyższego, nie budzi wątpliwości w ocenie Sądu, że skoro zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji w myśl art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej, to decyzja uchylana lub zmieniania w określonym zakresie, na podstawie tego przepisu, jest anulowana z obrotu prawnego. Skoro tak, to organ odwoławczy jak i organ I instancji nie mógł w rozpatrywanej sprawie uchylić decyzji z dnia [...] 2008 r., znak: [...] i orzec o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Zmianie lub uchyleniu może podlegać tylko akt administracyjny funkcjonujący w obrocie prawnym, a nie nieistniejący w nim. Decyzja z [...] 2008 r., znak: [...], została bowiem uprzednio zmieniona decyzją z [...] 2000 r., znak: [...]. Zauważyć przy tym należy także, że co dopiero wskazana decyzja z [...] 2000 r. także, zdaniem Sądu, zawiera błędne rozstrzygnięcie. Zmienia ona bowiem w części decyzję z [...] 2008 r., znak: [...], w pozostałej natomiast części utrzymuje ją w mocy. Decyzja z [...] 2008 r. oprócz orzeczenia o przyznaniu od dnia 18 lipca 2000 r. do dnia 31 lipca 2002 r. zasiłku stałego wyrównawczego w kwocie 74,89 zł nie zawiera jednakże innych konstytutywnych elementów. Nie są nimi, w ocenie Sądu, informacje podane w punktach drugim i trzecim orzeczenia. Wobec tego wadliwie orzekł organ w decyzji z dnia [...] 2000 r., znak: [...] o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji z [...] 2008 r., znak: [...]. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że doszło do naruszenia przez organy art. 43 ust. 2 a ustawy o pomocy społecznej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd uchylił także oprócz zaskarżonej decyzji, poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z [...] 2001 r., znak: [...] także decyzje wydane w granicach tej sprawy tj.: decyzję z dnia [...] 2000 r., znak: [...] oraz decyzję z dnia [...] 2001 r., nr [...] jak i decyzję z dnia [...] 2001 r., znak: [...], by umożliwić organom wydanie właściwej i zgodnej z przepisami prawa materialnego decyzji, przy uwzględnieniu przesłanki zmiany sytuacji dochodowej wnioskodawczyni, co w konsekwencji prowadzi do konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zobowiązywała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia jak w punkcie II sentencji wyroku.