III SA/Kr 39/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej skargę oddala Burmistrz Gminy i Miasta A decyzją z dnia [...] 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 35 § 3, art. 104 i 107 kpa, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 4 i 5, ust. 2 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r.w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 949, 950 i 951) - po rozpatrzeniu wniosku A. G. z dnia 3 sierpnia 2010r., odmówił przyznania pomocy finansowej w związku z poniesionymi stratami w wyniku zdarzenia losowego. W uzasadnieniu wskazano, iż A. G. zwrócił się o pomoc w związku z podtopieniem jego posesji w B po ulewnych deszczach, które miały miejsce w dniu 28 lipca 2010r. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że teren, na którym zamieszkuje wnioskodawca jest terenem podmokłym, usytuowanym w pobliżu rzeki i łąki i każdorazowe opady deszczu zagrażają lub powodują podtopienia. Organ l instancji wskazał, że podczas przeprowadzonego 10 sierpnia 2010r. wywiadu środowiskowego ślady po wodzie na podwórku i w okolicy domu były widoczne, lecz budynek mieszkalny nie został w żaden sposób uszkodzony. Podkreślono, że wnioskodawca nie poniósł i nie udokumentował żadnych strat. Wskazano także, że A. G. odmawiał dostarczenia zaświadczenia o dochodach, a po ich otrzymaniu stwierdzono, iż wnioskodawca przekracza kryteria wskazane w ustawie o pomocy społecznej o 2.857,41 zł. Organ l instancji powołał się na bardzo ograniczone środki finansowe przy wskazaniu również, iż gmina nie została zakwalifikowana do terenów gdzie występuje klęska żywiołowa, w związku z czym pomoc na pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego wypłacana jest z ograniczonych środków własnych, a w pierwszej kolejności zaspakajane są potrzeby osób, których budynki mieszkalne zostały zniszczone i których dochód nie przekracza kryteriów uprawniających do przyznania pomocy określonych w ustawie o pomocy społecznej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. G., nie precyzując zarzutów i wnosząc jedynie o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 grudnia 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W ocenie Kolegium postępowanie przeprowadzone przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie było w pełni prawidłowe. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 3 sierpnia 2010r. A. G. zwrócił się do organu l instancji o udzielenie pomocy finansowej w związku z zatopieniem - wylewem wody z rzeki C na jego posesję, w związku z czym zatopione zostały studnia i szambo oraz cześć budynku mieszkalnego. Następnie wnioskodawca złożył 3 września podobne pismo, wskazując, że nastąpiły kolejne podtopienia, z tym że woda nie uszkodziła budynku mieszkalnego. Ponieważ wnioskodawca nie sprecyzował, jakie poniósł straty w związku z tymi zdarzeniami, organ l instancji winien był wezwać go do sprecyzowania swojego wniosku przez określenie kwoty strat i wskazania, jakie uszkodzenia były wynikiem zdarzeń, na które powołuje się w swoich wnioskach. To bowiem do konkretnie wykazanych strat organ l instancji musi się odnieść w przypadku przyznawania lub odmowy przyznania pomocy. Kolegium wskazało, że z wywiadu środowiskowego i protokołów z wizji w terenie (błędnie nazwanych notatkami służbowymi), w których to czynnościach uczestniczył A. G. istotnie wynikało, iż podtopienia nie dokonały strat w budynkach mieszkalnych (jedynie w otoczeniu domu). Dlatego koniecznym było uzupełnienie materiału dowodowego przez wskazanie przez wnioskodawcę, jakie straty wyrządzone zostały przez wylanie rzeki C i jaki wpływ miało to na funkcjonowanie rodziny wnioskodawcy. Kolegium wyjaśniło, że, aby mogła zostać przyznana pomoc na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, musi być spełnionych łącznie kilka przesłanek. Po pierwsze musi zaistnieć zdarzenie losowe i nie może wiązać się to z sytuacją typowych podtopień występujących stale na danym terenie przekraczające w rozmiarze typowe zjawiska przyrodnicze (powódź, ulewne deszcze). Nadto strata poniesiona w wyniku takiego zdarzenia musi być szczegółowo wykazana przez stronę postępowania. Wprawdzie zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej może być przyznawany niezależnie od dochodu, to jednak osoba ubiegająca się o pomoc winna spełniać przesłanki wynikające z ogólnych przepisów ustawy (art. 2, art. 3, art. 4 i 7 powołanej ustawy ), czyli być osobą lub rodziną które nie są w stanie pokonać trudnych sytuacji życiowych, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Odnosząc się zaś do załączonego do odwołania przedruku z gazety dotyczącej udzielania pomocy dla rolników poszkodowanych w wyniku powodzi, gdzie podkreślono kwoty "graniczne" możliwych do przyznania zasiłków, Kolegium wskazało, iż dotyczy to pomocy udzielanej ze środków rządowych, w gminach zakwalifikowanych do terenów, gdzie występowała klęska żywiołowa lub ekologiczna. Jak zaś wynikało z akt sprawy wniosek odwołującego się rozpatrywany był ze środków własnych Gminy A, przeznaczonych na przyznawanie zasiłków celowych przeznaczonych na pokrycie start powstałych w wyniku zdarzeń losowych. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. G., podnosząc, że "nie wyraża zgody" na decyzję SKO oraz decyzję GOPS. Zarzucił organom opieszałość i bezprawne postępowanie, wnosząc o rozpatrzenie i pozytywne załatwienie jego sprawy przez WSA w Krakowie. Do skargi dołączył kserokopię materiałów prasowych oraz dokumentów na temat pomocy udzielanej poszkodowanym przez powódź. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Trafnie Kolegium stwierdziło, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową oraz podkreśliło, że warunkiem prawidłowości takiej decyzji jest właściwe 1 dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności z zachowanie przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a następnie przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu. Stosownie do art. 7 kpa jednym z najważniejszych zadań organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, także w sytuacji, gdy wydawane rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 kpa nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 kpa tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, że w niniejszej sprawie kontroli ze strony Sądu podlega decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu l instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Warto podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając zatem dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, iż organ odwoławczy powinien stwierdzić, że sprawa nie została przez organ l instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia i nie ma możliwości, bez narażenia się na zarzut naruszenia tego przepisu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść art. 138 § 2 kpa musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 kpa powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności. Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, komentarz do art. 138 ustawy). Powszechnie przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ l instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji SKO, Sąd uznał, że organ ten prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 kpa i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Skoro bowiem A. G. złożył do organu l instancji dwa wnioski instancji o udzielenie pomocy finansowej w związku ze szkodami wyrządzonymi przez wodę - pierwszy w dniu 3 sierpnia 2010r, a drugi 3 września 2010r., zaś organ l instancji nie podjął działań w celu sprecyzowania złożonych wniosków, to w kontrolowanym postępowaniu nie zostało ustalone, jakie straty wyrządzone zostały przez wylanie rzeki C i jaki wpływ miało to na funkcjonowanie rodziny wnioskodawcy. Te zaś ustalenia mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie przyznanie tego zasiłku nie jest uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, lecz organ zobowiązany jest ustalić, czy strona ubiegająca się o zasiłek nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć sytuacji, w której się znalazła. Zatem dopiero dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności umożliwia organowi wydanie prawidłowej decyzji w ramach przyznanego mu uznania administracyjnego. W kontrolowanym postępowaniu organ l instancji nie doprowadził do sprecyzowania wniosków złożonych przez skarżącego, a w rezultacie nie ustalił, jakie szkody i kiedy powstały w majątku strony i jakie miały one wpływ na funkcjonowanie rodziny wnioskodawcy. Skoro zaś braki w postępowaniu wyjaśniającym dotyczyły tak istotnych elementów stanu faktycznego, to zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że braki te nie mogły być uzupełnione w ramach postępowania prowadzonego przed organem II instancji. Ustalanie bowiem ważnych elementów stanu faktycznego dopiero w postępowaniu odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż zdecydowania większość materiału dowodowego podlegałaby tylko jednokrotnej ocenie organu. Podkreślić trzeba, że zaskarżona decyzja SKO jest w istocie korzystna dla skarżącego, ponieważ organ l instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy, zaś SKO uchyliło tą decyzję z powodu stwierdzenia nieprawidłowości, które miały miejsce w postępowaniu przed organem l instancji. Zatem decyzja SKO otwiera skarżącemu drogę do prawidłowego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności i rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonych przez skarżącego wniosków o przyznanie pomocy finansowej. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.