III SA/Kr 391/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. L. - Kancelaria Adwokacka K ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 lutego 2019 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania A. S., w skrócie skarżącej, zasiłku rodzinnego na dzieci R. S. i M. S. na okres zasiłkowy 2018/2019. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 3, 4, 5, 23 i 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j., Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako Kpa). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżąca zwróciła się do organu I instancji wnioskiem z dnia 28 września 2018 r. o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci M. S. i R. S. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2018 r. znak [...] odmówił wnioskowanego świadczenia. Motywem odmownego rozstrzygnięcia były kwestie związane z wysokością dochodu przypadającą na członka rodziny skarżącej. Zdaniem organu dochód małżonka skarżącej za rok 2017 winien być uwzględniony pomimo, iż według oświadczenia skarżącej pozostają oni w separacji faktycznej. Nie został wobec nich orzeczony wyrokiem Sądu rozwód ani też separacja. Skarżąca przedłożyła jedynie wyrok Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt [...], na podstawie którego mąż skarżącej został zobowiązany do płacenia alimentów na rzecz ich wspólnych dzieci. Okoliczność ta nie wyklucza go z kręgu rodziny skarżącej w rozumieniu ww. ustawy, zwłaszcza, że skarżąca nie wystąpiła o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Skarżąca w toku postępowania pomimo wezwania organu nie przedłożyła żadnych dokumentów świadczących o dochodzie męża w 2017 r., wobec czego organ na podstawie złożonego wniosku nie miał możliwości ustalenia niezbędnych danych dla weryfikacji konstytutywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, a to spełnienia kryterium dochodowego. Odwołując się od powyższej decyzji, skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest dla niej krzywdzące, gdyż nie uwzględnia argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w innych sprawach związanych z przyznaniem jej różnorodnych świadczeń, z których ma wynikać, że nie powinno się doliczać dochodów jej męża do dochodu rodziny ustalanego na potrzeby weryfikacji kryterium dochodowego. Podniosła też, że ze zgromadzonych przez organ I instancji dokumentów dotyczących dochodów jej męża w roku 2017 wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że były one na tyle niskie, że nie może być mowy o przekroczeniu kryterium dochodowego, nawet z uwzględnieniem jej męża jako członka rodziny. Poza tym oświadczyła, że w żaden sposób nie korzysta z dochodów męża poza zasądzonymi alimentami, natomiast spekulacje organu co do możliwego zawarcia przez jej męża umów o dzieło są nieuprawnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku postępowania odwoławczego wezwało skarżącą do przedłożenia dokumentów niezbędnych do ustalenia dochodu jej męża za rok 2017, w szczególności zaświadczenia z US a w razie braku możliwości jego przedłożenia, o oświadczenie co do powyższej okoliczności. Skarżąca w odpowiedzi na z dnia 15 lutego 2019 r. ponownie odmówiła przedłożenia żądanych dokumentów i przedstawiła argumentację tożsamą z odwołaniem. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium w sposób obszerny przytoczyło znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy z ustawy o świadczeniach rodzinnych, precyzując, że złożony przez skarżącą wniosek obejmował ustalenie świadczenia na dwoje dzieci. Wobec tego, konieczna jest weryfikacja kryterium dochodowego określonego w ustawie. Wniosek obejmuje ustalenie prawa do świadczenia na okres zasiłkowy 2018/2019, zatem rokiem, z którego dochód stanowi podstawę weryfikacji spełnienia kryterium dochodowego jest rok 2017. Zgodnie z wnioskiem rodzina skarżącej liczy cztery osoby: obok niej jej męża i dwoje niepełnoletnich dzieci. Odnosząc się do argumentacji odwołania dążącej do wykazania, że rodzina skarżącej liczy w istocie trzy osoby, Kolegium podniosło, że legalna definicja rodziny znajduje się w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że ustawodawca, definiując pojęcie rodziny, nakazał uwzględniać wyłącznie stan prawny a nie faktyczny, czy przesłankę wspólnego gospodarowania. Na gruncie sprawy organ nie ma wątpliwości co do tego, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z P. S., nie został orzeczony wobec nich ani rozwód, ani też separacja. Załączony do akt sprawy wyrok Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt [...] zobowiązał jedynie męża skarżącej do płacenia alimentów na rzecz ich wspólnych dzieci, nie rozwiązał jednak ich małżeństwa, co ostatecznie wyklucza przyjęcie, że na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest ona osobą samotnie wychowującą dzieci. Organ zaznaczył, że ustawa ta nie zawiera regulacji analogicznej jak ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. jen. Dz. U. 2018 r., póz. 554 z późn. zm.), która w przepisie art. 2 pkt 12 stanowi, że do członków rodziny w rozumieniu tej ustawy nie zalicza się rodzica osoby uprawnionej do alimentów zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz. Odnosząc się do innych zapadłych rozstrzygnięć w sprawach skarżącej, Kolegium wskazało, powołując się na decyzję z dnia 8 czerwca 2018 r. nr [...], iż nie przesądzono w niej, że skarżącej należy się wnioskowane świadczenie. Kolegium wydało bowiem decyzję kasatoryjną w oparciu o przepis art. 138 § 2 Kpa. Zasadniczą przyczyną takiego działania Kolegium były braki w materiale dowodowym, w szczególności brak było w aktach sprawy wyroku zasądzającego alimenty na rzecz dzieci, który obecnie został już do akt sprawy przedłożony. Obecnie, jak podkreśliło Kolegium, nie ma już wątpliwości, że niezależnie od kwestii, czy skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem czy też nie, to jej małżeństwo nadal funkcjonuje w sensie prawnym, a do utrzymania dzieci przyczyniają się oboje rodzice. Ze względu na powyższe Kolegium uznało, że P. S. winien zostać zaliczony do członków rodziny skarżącej. Przechodząc do weryfikacji kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, Kolegium wskazało, że w tym celu konieczne jest ustalenie dochodu rodziny w roku 2017. Z pozyskanego do akt sprawy wydruku z systemu Epodatki z dnia 3 października 2018 r. wynika, że skarżąca w roku 2017 nie uzyskała żadnego dochodu. Wskazała także, że nie jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających wysokość dochodu jej męża. Z ustaleń organu I instancji wynika, że mąż skarżącej był zatrudniony w firmie P Sp. z o.o. na podstawie umowy o pracę, jednak zatrudnienie z tego tytułu ustało z dniem 26 października 2018 r. na skutek rozwiązania umowy bez wypowiedzenia z winy pracownika (świadectwo pracy, karta 13). Dochód z tej umowy uznano za dochód utracony w rozumieniu ww. ustawy. Organ ustalił także, że P. S. był zatrudniony na podstawie dwóch umów zlecenia - zawartych z FPUH E oraz Zakładem [...] K. Jak wynika z przedłożonych przez te firmy zaświadczeń umowy zlecenia zawarte były na okres do dnia 31 października 2018 r. (zaświadczenia karty 26 i 30). Kolegium przyznało, że systemy teleinformatyczne, o których stanowi przepis art. 17 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie obejmują informacji o zatrudnieniu na podstawie umowy o dzieło. W związku z brakiem możliwości uzyskania dowodu na okoliczność, że P. S. na podstawie takiej umowy nie był zatrudniony lub oświadczenia skarżącej w tej kwestii, okoliczność tę należy uznać zdaniem Kolegium za niemożliwą do rozstrzygnięcia. Skarżąca wbrew obowiązkowi przedłożenia oświadczeń dotyczących każdego członka rodziny, nie uczyniła tego, wobec czego Kolegium uznało, że nie ma możliwości ustalenia dochodu P. S. za rok 2017, a co za tym idzie ustalenia dochodu rodziny i weryfikacji kryterium dochodowego. Brak tych danych uniemożliwia zatem pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniosła zarzuty : - pominięcia informacji z Urzędu Skarbowego wskazującego na dochód męża skarżącej P. S. ujawniony w zarejestrowanym formularzu Pit – 11 (informacja z dnia 6 listopada 2018 r.), - pozorowane działania polegające na wezwaniu skarżącej o przedłożenie dowodów na okoliczność dochodu męża uzyskanego za 2017 r., - pominięcie faktu, że Kolegium dwukrotnie orzekało w analogicznym stanie faktycznym na korzyść skarżącej przyjmując wykładnię, że P. S. nie powinien był być zaliczony do rodziny skarżącej, - pominięcie okoliczności, że P. S. przez 2 miesiące 2018 r,. przebywał w Zakładzie Karnym, - błędne przyjęcie, że wydanie decyzji pozytywnej naraziłoby skarżącą na obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia, jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przeprowadzona według powyższych zasad sądowa kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga jest nieuzasadniona, a zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2017r , opisana na wstępie. Istotę sporu stanowi ustalenie wysokości dochodu skarżącej z uwzględnieniem jej męża jako członka rodziny. W drugiej kolejności oceny wymagają skutki oświadczenia skarżącej dotyczące całkowitego braku wiedzy z jej strony, co do ewentualnego zatrudnienia i dochodów jej małżonka w oparciu o umowę o dzieło. W myśl art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w tej ustawie jest mowa o "rodzinie – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko". W świetle cytowanej definicji legalnej "rodziny", jej członkiem jest niewątpliwie małżonek, przy czym ustawodawca nie stawia jakichkolwiek dalszych wymagań – w szczególności, aby był to małżonek "wspólnie zamieszkujący", "prowadzący wspólne gospodarstwo domowe", "niepozostający w formalnej separacji", itp. Skoro ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych kryteriów (warunków) zaliczenia małżonka do grona członków rodziny, to niedopuszczalne jest konstruowanie takich kryteriów (warunków) w drodze wykładni pozajęzykowej (a to zgodnie z zasadą "lege non distinguente nec nostrum est distinguere"). Tym bardziej wówczas, gdy – tak jak w analizowanym przypadku – przedmiotem wykładni jest przepis prawny stanowiący definicję legalną. Taką definicję cechuje bowiem szczególna waga interpretacyjna, która przejawia się m.in. w tym, że sformułowanego przez definicję legalną znaczenia terminu definiowanego (tu: znaczenia terminu "rodzina") nie wolno przełamać nawet w sytuacji, gdyby treść językowa tej definicji podważała inne założenia o racjonalnym prawodawcy (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2017, s. 190–191, Nb 380–381). Z tych wszystkich względów nawet ewentualne pozostawanie z małżonków w faktycznym rozłączeniu – na którą to okoliczność powołuje się skarżąca – nie pozwala wyłączyć takiego małżonka z grona członków "rodziny" wnioskodawcy w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. W konsekwencji, w świetle ww. przepisu nawet małżonkowie pozostający w faktycznej separacji są nadal traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia tzw. kryterium dochodowego.. Należy też zauważyć, że przedstawiona wyżej ocena prawna jest zbieżna z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, zgodnie z którym w zakresie świadczeń rodzinnych ustawodawca określając pojęcie rodziny (a także osoby samotnie wychowującej dziecko) uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Zatem bez znaczenia dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu ww. przepisów, jest w szczególności fakt wspólnego gospodarowania. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, jak np. wspólnego gospodarowania. W przypadku bowiem osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych taki stan będzie miał miejsce do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd separacji lub rozwodu. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, iż współmałżonkowie nie zamieszkują razem czy też nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego (por. wyroki NSA: z 23.09.2005 r., I OSK 150/05; z 13.01.2010 r., I OSK 1128/09; z 05.04.2011 r., I OSK 2099/10; z 20.01.2016 r., I OSK 3283/14; a także wyroki WSA: z 07.03.2013 r., II SA/Ke 107/13; z 24.04.2013 r., II SA/Bd 232/13; z 04.04.2017 r., II SA/Bk 151/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Analiza art. 3 pkt 16 u.ś.r. , która to norma jak już powiedziano powyżej stanowi definicję legalną, w świetle której mąż skarżącej P. S. jest członkiem rodziny A. S. Oceny w tym zakresie nie zmienia powołanie się na decyzje wydawane w innych sprawach skarżącej. Porównanie definicji rodziny z ustawy o świadczeniach rodzinnych z definicją rodziny zawartą w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, daje podstawy do tego, aby stwierdzić, że są to dwie – w istotny sposób - różniące się od siebie regulacje prawne. Zawarta w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicja rodzinny nie pozwala na dowolną jej modyfikację, w zależności od tego jak kształtują się relacje faktyczne między małżonkami. Ustawodawca zdecydował, że małżonków zawsze traktuje się jako członków rodzinny przy ustalaniu prawa do świadczenia rodzinnego niezależnie od tego, czy mieszkają razem, czy prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również oceny dokumentów za pomocą których organy ustalają stan faktyczny sprawy, należy mieć na uwadze ratio legis tej ustawy. Ustawa ta ustanawia instytucję zasiłków rodzinnych, których celem jest pomoc państwa dla rodzin o niskich dochodach i zwiększonych wydatkach, z myślą o poprawieniu szans takich rodzin na spełnienie ich społecznych zadań. Zasiłek rodzinny został określony w ustawie jako środek częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka, jeżeli rodzina nie osiąga odpowiedniego dochodu na osobę. Obowiązek dokumentowania dochodów ojca dziecka nie dotyczy jedynie osób samotnie wychowujących dzieci, o których mowa w art. 3 pkt 17a ustawy, więc skarżąca musiałaby dysponować prawomocnym wyrokiem sądu rodzinnego orzekającym rozwód lub separację. Jedynym dopuszczalnym w ustawie w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim wyjątkiem od reguły zobowiązującej do udokumentowania dochodu małżonka odpowiednimi dokumentami, jest sytuacja, w której zostało formalnie zgłoszone zaginięcie małżonka. W takim przypadku ten fakt należy potwierdzić przez dołączenie do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego zaświadczenia właściwej w sprawie jednostki Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka. Nie można jednak organowi zarzucić, braku poinformowania skarżącej o tej możliwości, bowiem nie twierdzi iż małżonek zaginął lecz, że nie utrzymują kontaktu. Ponadto zgłoszenie zaginięcia najbliższego członka rodziny, w sytuacji gdy zachodzi takie przypuszczenie, jest standardowym zachowaniem nie wymagającym pouczenia za strony organu administracji publicznej. Takie pouczenie byłoby konieczne jedynie w kwestii sposobu udokumentowania tego faktu dla potrzeb ustalenia dochodu rodziny ubiegającej się o świadczenia rodzinne. W tym zakresie zarzuty wniesione w toku postepowania sądowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie są też trafne zarzuty co do pominięcia informacji z Urzędu Skarbowego . Skoro skarżąca nie osiąga żadnych dochodów nie zwraca się do Funduszu Alimentacyjnego o przyznanie świadczeń, to wezwanie o złożenie oświadczenia dotyczącego dochodu męża z tytułu ewentualnej pracy męża w podstawie umowy o dzieło było uzasadnione. Pominięcie takich ustaleń i domniemywanie, że skoro skarżąca nie posiada wiedzy na ten temat, to należy przyjąć, że jej małżonek takiego dochodu nie uzyskuje, stanowiłoby obejście przepisów dotyczących ustalenia dochodu dla potrzeb ustalenia uprawnień do świadczeń rodzinnych. Organy prawidłowo przeprowadziły postepowanie wyjaśniające co do dochodów rodziny skarżącej . W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia prawa materialnego. Nie stwierdzono również uchybień przepisom procedury uzasadniających eliminację zaskarżonej decyzji, dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a skarga została oddalona.