III SA/Kr 394/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na podjęcie innego zajęcia poza aplikacją adwokacką postanawia: odrzucić skargę postanowienia WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2009r. Uchwałą z dnia 27 lutego 2009r., [...], podjętą na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002r. nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), Okręgowa Rada Adwokacka utrzymała w mocy decyzję Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia [...] 2008r. o odmowie wyrażenia zgody na podjęcie zatrudnienia przez aplikanta adwokackiego P. P. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, iż wbrew zarzutom i wywodom zamieszczonym w odwołaniu P. P., uprawnienie Dziekana ORA do wyrażenia zgody na wykonywanie zajęć pozaaplikacyjnych nie ma charakteru zewnętrznego aktu administracyjnego, lecz adresowane jest do osoby organizacyjnie i niejako "służbowo" podporządkowanej Dziekanowi ORA, a rozstrzygnięcie wniosku o wyrażenie zgody na zatrudnienie aplikanta adwokackiego nie zapada w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem szeroka gama stawianych Dziekanowi ORA zarzutów proceduralnych jest nietrafna. Zdaniem Rady przepisy wskazane w odwołaniu, których naruszenia miałby się dopuścić Dziekan ORA, nie mają zastosowania do tego postępowania nawet na zasadzie analogii. Okręgowa Rada Adwokacka podzieliła również argumentację merytoryczną powołaną w Decyzji Dziekana dla uzasadnienia odmowy wyrażenia zgody na zatrudnienie, to jest zbyt małą ilość czasu, jaki poświęca aplikant na uczestniczenie w szkoleniu aplikanckim w kancelarii adwokata patrona. W ocenie Rady dodatkowe zatrudnienie nie pozwala na należyte wypełnienie obowiązków w ramach szkolenia praktycznego w kancelarii adwokackiej, a co za tym idzie zrealizowanie celów aplikacji adwokackiej. Z powyższą uchwałą nie zgodził się P. P. i pismem z dnia 31 marca 2009r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia [...] 2008r. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: – art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez przyjęcie przez ORA, że przepisy Kpa nie mają zastosowania w zakresie udzielania lub odmowy wyrażenia zgody na wykonywanie zajęć poza aplikacją adwokacką; – art. 3 § 3 pkt 1 poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez przyjęcie, że uprawnienie Dziekana ORA do wyrażenia zgody na wykonywanie zajęć poza aplikacyjnych ma charakter wewnętrznego aktu administracyjnego oraz przyjęcie, że aplikant adwokacki jest organizacyjnie oraz służbowo podporządkowany Dziekanowi ORA; – art. 6 Kpa poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności przez przyjęcie, że utrwalony w praktyce Okręgowej Rady Adwokackiej zwyczaj wyrażania zgody na wykonywanie innego zajęcia poza aplikacją adwokacką w wymiarze ½ etatu stanowi przepis prawa; – art. 9 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności niepoinformowanie przez Dziekana ORA o okolicznościach faktycznych, które miały wpływ na rozpoznanie wniosku o wyrażenie zgody na dodatkowe zatrudnienie; – art. 10 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów; – art. 12 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności długotrwałe działanie organu I i II instancji; – art. 35 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności niezałatwienie wniosku o zgodę na dodatkowe zatrudnienie bez zbędnej zwłoki; – art. 36 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności niezawiadomienie o przyczynie zwłoki oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy; – art. 73 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności uniemożliwienie przeglądania akt oraz sporządzania z nich odpisów i notatek; – art. 77 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii uzyskanych w trakcie odbywania obligatoryjnych praktyk w organach wymiaru sprawiedliwości; – art. 79 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności uniemożliwienie zadawania pytań świadkom; – art. 107 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności przez niepoinformowanie w decyzji Dziekana ORA o możliwości złożenia odwołania oraz niepoinformowanie w uchwale ORA o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, a także przez niewskazanie przez ORA przepisu prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia; – naruszenie uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 28 lipca 1966r. (Palestra 1966, Nr 9, str. 83-84) poprzez jej niezastosowanie, a w szczególności niezastosowanie przepisów Kpa wymienionych w pkt II w/w uchwały, – naruszenie § 1 ust. 2 Regulaminu w sprawie zasad funkcjonowania okręgowych rad adwokackich z dnia 3 października 1982r. poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności niezastosowanie przepisów Kpa. Skarżący zarzucił również zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: – § 14 Regulaminu aplikacji adwokackiej (uchwała NRA z dnia 3 września 2005r. nr 22/2005 – tekst jednolity na podstawie uchwały NRA z dnia 15 lipca 2008r.) poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności przyjęcie, że zatrudnienie w wymiarze ½ etatu na podstawie umowy zlecenia uniemożliwia należyte wypełnienie obowiązków w ramach szkolenia praktycznego w kancelarii adwokackiej, a co za tym idzie zrealizowanie celów aplikacji adwokackiej; – art. 87 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483) poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez przyjęcie, że utrwalony w praktyce Okręgowej Rady Adwokackiej zwyczaj wyrażania zgody na wykonywanie innego zajęcia poza aplikacją adwokacką w wymiarze ½ etatu stanowi źródło prawa. Zdaniem skarżącego utrzymując w mocy decyzję Dziekana z dnia [...] 2008r. Okręgowa Rada Adwokacka naruszyła przede wszystkim art. 1 Kpa. Stanowisko ORA, jakoby decyzja Dziekana wydana w trybie § 14 Regulaminu aplikacji adwokackiej nie miała charakteru decyzji administracyjnej nie znajduje poparcia w obowiązującym systemie prawnym. Zdaniem skarżącego – w świetle art. 48 ustawy Prawo o adwokaturze –dziekan jest organem administracji publicznej, a wyrażenie zgody lub odmowa dziekana na dodatkowe zatrudnienie jest sprawą indywidualną. Brak zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia przez aplikanta jest daleko idącą ingerencją w sferę jego wolności i praw, w związku z czym decyzja odmawiająca zgody na dodatkowe zajęcie winna mieć charakter decyzji administracyjnej poddanej kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Rady z obowiązujących przepisów ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że od uchwały okręgowej rady adwokackiej działającej jako organ odwoławczy droga sądowoadministracyjna nie przysługuje. Tym samym zdaniem Okręgowej Rady Adwokackiej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 27 lutego 2009r. nie przysługuje. W piśmie z dnia 6 maja 2009r. skarżący ustosunkował się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę. Zdaniem skarżącego bezsporne jest, że odmowa zgody na podjęcie przez aplikanta adwokackiego dodatkowego zajęcia stanowi sprawę indywidualną. Zgodnie z § 1 ust. 2 Regulaminu aplikacji adwokackiej w sprawie zasad funkcjonowania okręgowych rad adwokackich do spraw nie unormowanych ustawą lub przepisami wykonawczymi organów adwokatury mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Regulamin aplikacji adwokackiej w żadnym miejscu nie wyłącza zastosowania Kpa oraz powyższych uchwał organu adwokatury w zakresie udzielania lub odmowy zgody aplikantom na dodatkowe zajęcie. Ponadto skarżący podniósł, że ORA rozpoznając jego odwołanie i podejmując w tym względzie uchwałę przesądziło o zastosowaniu przepisów Kpa w przedmiotowej sprawie. Nie inaczej postąpiło Prezydium NRA podejmując uchwałę o umorzeniu postępowania wszczętego zażaleniem skarżącego na bezczynność ORA w zakresie rozpoznania jego odwołania od decyzji Dziekana. Skarżącego dziwi więc fakt odmowy zastosowania Kpa w przedmiotowej sprawie. Skarżący podniósł również, że zgodnie z § 1 ust. 2 Regulaminu aplikacji adwokackiej szczegółowe zasady i warunki aplikacji u patrona określa umowa zawarta pomiędzy aplikantem i patronem. Umowa ta nie kreuje żadnego stosunku służbowego między aplikantem a patronem i samorządem adwokackim. Takiego stosunku nie kreuje również wpis na listę aplikantów dokonany przez ORA. Ponadto skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Art. 52 § 2 stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Uchwała ORA z dnia 27 lutego 2009r. wyraźnie stanowiła, że na zasadzie art. 46 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze odwołanie od niniejszej uchwały nie przysługiwało. Zdaniem skarżącego, bezdyskusyjny w świetle art. 48 ustawy Prawo o adwokaturze jest fakt, że dziekan jest organem. Wynika to również z § 10 Regulaminu w sprawie zasad funkcjonowania okręgowych rad adwokackich. W piśmie z dnia 23 lipca 2009r. Okręgowa Rada Adwokacka podtrzymała swój wniosek o odrzucenie skargi P. P. Podniosła ponadto, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W przepisie tym w sposób enumeratywny wskazane są formy działania administracji, na które przysługuje skarga. Ilekroć przedmiot zaskarżenia nie odpowiada żadnej z tych form, tylekroć skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna po myśli art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W doktrynie zwykło się przyjmować, że wniesienie skargi na akt lub czynność objętą zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest przesłanką dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto, a więc przesłanką o charakterze materialnym, której brak nie podlega w żadnym razie konwalidacji. Rozstrzygnięcie organów samorządu adwokackiego w przedmiocie zgody na podjęcie przez aplikanta adwokackiego innego zajęcia, poza zajęciami wynikającymi z odbywania aplikacji – ponad wszelką wątpliwość nie jest objęte zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Zdaniem Okręgowej Rady Adwokackiej w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, w świetle którego status decyzji administracyjnej mają akty skutkujące nawiązaniem oraz ustaniem stosunku zakładowego (korporacyjnego). Natomiast akty podejmowane w czasie trwania tego stosunku nie są decyzjami administracyjnymi, lecz aktami wewnętrznymi, podejmowanymi w ramach władztwa zakładowego tudzież zależności korporacyjnej, w doktrynie określa się je czasem także jako akty w układach szczególnych. Do aktów podejmowanych w ramach władztwa zakładowego tudzież zależności korporacyjnej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (nie są one objęte zakresem przedmiotowym Kodeksu), aczkolwiek – jeżeli nie ma jakichś szczególnych przepisów proceduralnych – często korzysta się z nich w drodze analogii. Takie korzystanie z rozwiązań kodeksowych nie zmienia charakteru wydawanego aktu (nie czyni go decyzją) i może następować tylko w ograniczonym zakresie, wyznaczonym względami celowości. Okręgowa Rada Adwokacka wskazała, że w świetle przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002r. nr 123, poz. 1058 z późn. zm.) kompetencje organów samorządu zawodowego mają charakter jurysdykcyjny tylko w dwóch przypadkach: w przypadku wpisu określonej osoby na listę adwokatów (aplikantów adwokackich) oraz w przypadku skreślenia określonej osoby z takiej listy. Wspomniana ustawa w odniesieniu do tych właśnie przypadków wyraźnie zastrzega stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 68 ust. 6a). Uzasadnione jest zatem rozumowanie a contrario, że w innych przypadkach – gdy takiego zastrzeżenia nie ma – Kodeksu nie stosuje się. Nawiązując do wywodów skarżącego zawartych w piśmie z dnia 6 maja 2009r. Okręgowa Rada Adwokacka stwierdziła, że przedmiotowa sprawa rzeczywiście ma charakter indywidualny. Jednak nie każda sprawa indywidualna podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, innymi słowy, nie każda sprawa indywidualna jest sprawą administracyjną. Ponadto ani Okręgowa Rada Adwokacka, ani jej Dziekan nie są organami administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym. Mogą im być powierzone pewne kompetencje o charakterze administracyjnoprawnym, w tym kompetencje do wydawania decyzji, ale wymaga to szczególnej podstawy prawnej (art. 1 pkt 2 Kpa). Nie wszystkie zatem czynności Okręgowej Rady Adwokackiej czy też jej Dziekana są czynnościami o charakterze administracyjnoprawnym, przeciwnie, taki charakter mają one wyjątkowo – tylko wówczas, gdy przepisy ustawy tak stanowią. Niezależnie od powyższego, Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie w przedmiocie zgody na podjęcie przez aplikanta adwokackiego innego zajęcia, poza zajęciami wynikającymi z odbywania aplikacji – nie wywiera żadnych zewnętrznych, wykraczających poza stosunek korporacyjny, skutków, np. w ramach stosunku pracy, łączącego aplikanta z jego pracodawcą. W myśl § 14 ust. 3 Regulaminu aplikacji adwokackiej podjęcie przez aplikanta innego zajęcia pomimo braku zgody Dziekana może wywierać jedynie skutek wewnętrzny, stanowiąc tylko podstawą do wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego. Tego rodzaju rozstrzygnięcie organów samorządu zawodowego podjęte wobec aplikanta, nie podlega więc kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi na Uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej podjętą na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze, utrzymującą w mocy decyzję Dziekana o odmowie zgody na podjęcie zatrudnienia przez aplikanta. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa art. 3 § 1-3 tej ustawy. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, lub rozstrzygające sprawę co do istoty, a także inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art.3 w/w ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego, inne akty lub czynności podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością organów j.s.t. Zaskarżona niniejszą skargą uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej pozostaje poza wskazanym w art. 3 cytowanej ustawy zakresem kognicji sądu administracyjnego. Nie jest ona bowiem zewnętrznym i władczym rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowana jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Zaskarżona uchwała ma charakter wyłącznie wewnętrzny, stanowi typowy przykład aktu zakładowego, podjętego w ramach łączącej aplikanta adwokackiego z organami samorządu zawodowego władztwa zakładowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego uchwała ta, jako akt zakładowy, nie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w zakresie kognicji sądu administracyjnego pozostają jedynie te z aktów zakładowych, które dotyczą przypadków wchodzenia podmiotów stojących na zewnątrz w stosunki zależności zakładowej oraz przypadki utraty tego statusu. W świetle przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002r. nr 123, poz. 1058 z późn. zm.) kompetencje organów samorządu zawodowego mają charakter jurysdykcyjny tylko w dwóch grupach przypadków: wpisu określonej osoby na listę adwokatów (aplikantów adwokackich) oraz skreślenia określonej osoby z takiej listy (art. 68 ust. 6b i ust. 7, 69a oraz art. 79 ust. 4). Tylko zatem w tych przypadkach organy samorządu zawodowego działają jako organy administrujące, wydając władcze, zewnętrzne, konkretne i indywidualne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne). Pozostałe natomiast rozstrzygnięcia tych organów podjęte wobec aplikanta nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Jak z powyższego wynika, brak w niniejszej sprawie podstaw prawnych do rozpoznania skargi P. P. na uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej utrzymującą w mocy decyzje Dziekana o odmowie wyrażenia zgody na podjęcie zatrudnienia przez aplikanta adwokackiego. Nie pozbawia to jednak skarżącego prawa do sądu. Podnoszony zatem przez skarżącego argument, że w istocie zaskarżona uchwała stanowiła podstawę dla podjęcia wobec niego uchwały o skreśleniu z listy aplikantów, nie ma wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Uchwała o skreśleniu z listy aplikantów, zgodnie z powołaną powyżej zasadą kognicji sądów administracyjnych w sprawach dotyczących zasad prowadzenia aplikacji, podlega kontroli sądowej i na tym etapie sąd administracyjny dokonywać będzie oceny legalności przesłanek, które stanowiły podstawę podjęcia tego rodzaju uchwały. W niniejszej sprawie do takiej kontroli skarżący zresztą doprowadził, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o skreśleniu go z listy aplikantów. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżony w niniejszej sprawie akt – uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art.3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.