III SA/Kr 396/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 19 stycznia 2024 r. nr SKO-NP-4115-281/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej J. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz K. decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. nr OPS.KŚR.5211.872.22.23.2023 odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu, w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia a mianowicie niepełnosprawność u matki skarżącej nie powstała w okresie wskazanym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i pominięcie okoliczności, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r. nr SKO-NP-4115-281/23 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że okoliczność, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust. 1b ustawy, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wyjaśniło następnie, że z załączonej dokumentacji medycznej jak i orzeczeń o niepełnosprawności wynika, iż skarżąca mieszka wspólnie z niepełnosprawną matką, która ma 84 lata, jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 2019 r., a od 13 lat legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze względu na niepełnosprawności oznaczone symbolem - 07-S - choroby układu oddechowego i krążenia, 10-N -choroby neurologiczne , 05-R - upośledzenia narządu ruchu. Pozostaje w leczeniu z powodu przebytego udaru, zakrzepicy nogi, cukrzycy, zwyrodnienia stawów i kręgosłupa. Przeszła operacje serca oraz była leczona z powodu nowotworu tarczycy, ma objawy demencji starczej. Ze względu na stan zdrowia i wiek wymaga pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu w takich czynnościach jak przygotowanie i podanie posiłków, karmienie, pojenie, pomoc przy utrzymaniu higieny (kąpiel, poranna toaleta, zmiana pieluchomajtek, nacieranie kremami i maściami przeciwodleżynowymi), prowadzenie gospodarstwa domowego (sprzątanie, zakupy), organizowanie wizyt lekarskich, wykup leków, podanie leków. Opiekę i pomoc w codziennym funkcjonowaniu zapewnia jej córka – skarżąca i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zakres ustalonych czynności w czasie wywiadu środowiskowego wykonywanych w ramach opieki nad niepełnoprawną jest tożsamy z czynnościami wymienionymi w oświadczeniu skarżącej z dnia 9 czerwca 2023 r. Nadto w dniu 9 czerwca 2023 r. skarżąca do organu złożyła pismo w którym zawarła oświadczenie odnośnie stanu zdrowia matki i zakresu sparowanej przez nią opieki. Podała, że jej matka od 2010 r., od kiedy przeszła udar mózgu wymaga pomocy i opieki, jest całkowicie zależna od innych osób. Jak oświadczyła skarżąca, ostanie jej zatrudnienie ustało w 2008 r., później nie udało się znaleźć pracy ze względu na sytuację na rynku pracy, a od 2010 r. sprawuje opieką nad matką, od 2014 r. jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna. Podała, że jej matka większość czasu leży w łóżku, porusza się jedynie z jej asystą na wózku inwalidzkim lub przy pomocy chodzika. Sprowadza się to jedynie do przejścia do łazienki a niezależnie od tego matka jest cały czas zaopatrzona w pieluchomajki (zmienia je trzy razy w ciągu dnia ). Skarżąca oświadczyła, iż nie może matki pozostawić bez opieki przez dłuższy czas a jej rodzeństwo, brat i siostra mieszkają innych miejscowościach, mają swoje rodziny. Możliwości finansowe jej rodziny nie pozwalają na to by zapewniła matce profesjonalne opiekunki. Matka nie jest w stanie przygotować sobie żadnego posiłku, trzeba ją karmić, dbać o to aby piła (nie jest w stania samodzielnie utrzymać kubka) ponadto ma problemy z pamięcią, nie pamięta imion nazwisk, ma problemy z rozpoznaniem osób, doborem słów, ma urojenia. SKO wskazało, że nie kwestionuje faktu, iż skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która niewątpliwie ze względu na wiek i stan zdrowia opieki tej wymaga. Przy czym w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym organ l instancji ustalił jaki jest krąg osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby wymagającej opieki i z ustaleń tych wynika, że oprócz skarżącej zobowiązanymi do alimentacji ww. są jeszcze: córka i syn. Ze złożonego przez siostrę skarżącej oświadczenia wynika, iż nie pomaga w opiece nad matką, bo mieszka daleko do matki w wojewódzki śląskim i jest osobą bezrobotną, dlatego nie może zapewnić jej pomocy w sposób pośredni. Z kolei z informacji udzielnej przez skarżącą w oświadczeniu z dnia 16 czerwca 2023 r. wynika, że jej brat od dłuższego czasu nie interesuje się matką i nie utrzymuje z nią kontaktu. Kolegium podkreśliło, że siostra skarżącej nie jest osobą niepełnoprawną, a zatem jej stan zdrowia nie stanowi obiektywnej przeszkody w zaangażowanie się w opiekę nad matką a skoro nie podejmuje zatrudnienia, a w tym roku osiąga wiek emerytalny ma możliwość włączenia się bezpośrednio w opiekę nad matką. Natomiast skoro obowiązek zapewnienia pomocy i opieki niepełnosprawnej matce w pierwszej kolejności obciąża jej dzieci to okoliczność, iż brat skarżącej nie kontaktuje się z matką i ma swoją rodzinę nie jest okolicznością zwalniającą go z ciążącej na nim powinności wobec matki. Nadto z akt nie wynika aby skarżąca podjęła jakiekolwiek czynności do wyegzekwowania od brata realizacji ciążącego na nim obowiązku do współuczestniczenia opiece nad matką. Poza tym należy mieć na uwadze równie i to, że w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są również usługi opiekuńcze czy też inne formy wsparcia np. opieka wytchnieniowa, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym zakresie czasowym. Z powyższego, zdaniem SKO, wynika że istnieje możliwość zorganizowania opieki nad niepełnosprawną z udziałem jej dzieci i form wsparcia państwa, tak aby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zatem w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do tego, aby skarżąca rezygnowała z całkowicie z aktywności zawodowej z powodu opieki nad niepełnosprawną matką, choćby w ograniczonym zakresie czasowym. Niezależnie od powyższego, organ podkreślił, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych. Podsumowując powyższe oraz odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, SKO wskazało, że nie kwestionuje faktu, iż skarżąca sprawuje opiekę nad matką ale jest do tego zobowiązana nie tylko moralnie ale także prawnie z racji ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego względem matki. Jednak fakt posiadania przez matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i fakt sprawowania przez skarżącą tej opieki niejako automatycznie nie powodują powstania po jej stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny ustalony przez organ w niniejszej sprawie daje podstawy do odmowy wnioskowanego świadczenia - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; - art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zakres sprawowanej opieki nad matką nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania opieki nad matką; - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez oparcie decyzji na fakcie istnienia innych osób spokrewnionych w pierwszej kolejności z matką, poza samą skarżącą. W konsekwencji skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Nowym Sączu utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką. Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) – dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Wyrok Trybunału wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącej nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organy administracji publicznej rozstrzygając w zakresie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować́ w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Na powyższą kwestię prawidłowo zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Kolegium jakoby w sprawie nie zostały spełnione pozostałe przesłanki uprawniające do przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd wskazuje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Opieka ta powinna być zatem w takim stopniu absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21). Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym stan zdrowia niepełnosprawnej, niekwestionowany przez organ zakres i charakter sprawowanej przez skarżącą opieki, niewątpliwie wskazuje, że skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Odnośnie udziału rodzeństwa w opiece nad matką, jako okoliczności przemawiającej za odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd wskazuje, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem NSA kwestia rodzeństwa nie pozostaje bez wpływu na ocenę istnienia związku przyczynowego bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23), jednakże kwestia możliwości współdziałania rodzeństwa, jako zobowiązanego alimentacyjnie względem rodzica w równym stopniu co strona, zawsze musi podlegać indywidulanej ocenie na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. W ocenie Sądu, mając na uwadze stan zdrowia niepełnosprawnej, ewentualna pomoc rodzeństwa oraz skorzystanie z form wsparcia państwa, jawi się jako niewystarczające. W realiach przedmiotowej sprawy, nie można zatem podzielić stanowiska, że brak jest podstaw do tego, aby skarżąca całkowicie rezygnowała z aktywności zawodowej z powodu opieki nad matką. Matka skarżącej wymaga bowiem całkowitej, całodobowej opieki (nie jest nawet w stanie sama spożywać posiłków czy napić się). W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu, skarżąca spełnia wszystkie przesłanki uprawniające ją do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie uwzględnienie zawartego w niniejszym wyroku stanowiska Sądu, wobec postanowień art. 153 p.p.s.a. Sąd zwraca też uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.