III SA/Kr 396/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi W. B. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 maja 2025 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego W. B. 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 stycznia 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność materialno - techniczną Prezydenta Miasta Krakowa polegającą na wpisaniu do wtórnika prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez wydanie nowego dokumentu prawa jazdy z wpisanym terminem ważności, podczas gdy nowy dokument prawa jazdy wydany w trybie art. 18 u.k.p. powinien powielać zapisy poprzedniego dokumentu tj. zostać wydany bezterminowo. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w zakresie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kat. AM, B1, B w rubryce 11 w dokumencie prawa jazdy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 3 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł do Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie wtórnika polskiego prawa jazdy. Do wniosku załączył wymaganą fotografię, oświadczenie o utracie dokumentu oraz potwierdzenie uiszczenia opłaty za wydanie wtórnika prawa jazdy. Ponieważ z posiadanej przez Urząd Miasta Krakowa dokumentacji, odtworzonej na podstawie prowadzonych przez Urząd Dzielnicowy Kraków Krowodrza rejestrów wydanych druków praw jazdy wynikało jedynie, że skarżącemu 16 lutego 1978 r. zostało wydane prawo jazdy kategorii B, nr [...], na druku serii [...] natomiast brak było informacji na temat ważności uprawnień, pismem z 19 kwietnia 2024 r. wezwano go do dostarczenia orzeczenia lekarskiego. W odpowiedzi na wezwanie skarżący złożył obszerne wyjaśnienia wskazując, że domaga się wydania wtórnika prawa jazdy zgadnie z uzyskanymi uprawnieniami, tj. bezterminowo. Jednocześnie przesłał orzeczenie lekarskie nr [...] wydane 20 kwietnia 2024 r., które wydane zostało na podstawie przeprowadzonych badań, w wyniku których stwierdzono u skarżącego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii B, jednocześnie wskazano datę ponownego badania lekarskiego na dzień 20 kwietnia 2029 r. Ponadto, jak wyjaśnił organ, zwrócono się do Wydziału Organizacji i Nadzoru, Referat Archiwum z prośbą o przekazanie informacji na temat akt ewidencyjnych ww. kierowcy. Odział Zarządzania Dokumentacją w UMK i Archiwum Zakładowe poinformował, że w dniach 6-17 lutego 2021 r. w budynkach Archiwum Urzędu Miasta Krakowa zlokalizowanych na ul. Na Załęczu 2 w Krakowie miał miejsce rozległy pożar. Po przeprowadzeniu kwerendy ustalono, że teczka kierowcy – skarżącego została przekazana do Archiwum zakładowego UMK za pośrednictwem spisu zdawczo-odbiorczego nr 2132, wykaz [...], poz.8, nr prawa jazdy [...] i przechowywana była w magazynie nr 3, regał nr 19, półki nr 2731-2747 oraz, że przedmiotowa dokumentacja uległa całkowitemu zniszczeniu w wyniku pożaru. Prezydent wskazał następnie, że w dniu 23 maja 2024 r. zawiadomiono skarżącego o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania wtórnika prawa jazdy. W dniu 24 maja 2024 r. realizując wniosek skarżącego, został zamówiony i wyprodukowany wtórnik prawa jazdy kategorii AM, B1, B nr [...] na druku serii [...] ważny do 20 kwietnia 2029 r. W czasie oczekiwania na przesłanie z Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych wyprodukowanego wtórnika polskiego prawa jazdy otrzymano informację z Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego dotyczącą posiadania przez skarżącego i okazywania organom kontroli ruchu drogowego w Polsce amerykańskiego prawa jazdy nr [...], nr blankietu [...] wydanego 22 października 2022 r. przez United States Of America international Motor Traffic. Organ wyjaśnił, że w związku z zaistnieniem negatywnej przesłanki do wydania skarżącemu polskiego prawa jazdy wynikającej z art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami cyt. "prawo jazdy nie może być wydane osobie posiadającej inny dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym". W dniu 10 czerwca 2024 r. wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień oraz zawiadomiono o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania. Pismem z dnia 18 czerwca 2024 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie za pośrednictwem Prezydenta Miasta Krakowa ponaglenie. Po rozpatrzeniu ponaglenia, SKO w postanowieniu z 18 lipca 2024 r. wskazało, że: - organ I instancji nie dopuścił się bezczynności w ww. sprawie, jednak dopuścił się przewlekłości w ww. sprawie, która to przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ prowadzący przedmiotową sprawę do jej załatwienia w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy. Prezydent wyjaśnił, ze biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej stan prawny oraz brak ze strony skarżącego wyjaśnień co do posiadania innego dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdem, decyzją z dnia 2 sierpnia 2024 r. znak KM-04.5430.10.11.2024 odmówiono skarżącemu wydania wtórnika prawa jazdy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 18 grudnia 2024 r. znak SKO.UP/4121/128/2024, uchyliło ww. decyzję organu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż brak jest podstaw prawnych do odmowy wydania wtórnika polskiego prawa jazdy. W dniu 28 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącego odebrał w siedzibie urzędu żądany dokument. W dalszej części odpowiedzi na skargę, organ odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że brak szczególnych przepisów dotyczących odtwarzania akt postępowania administracyjnego oznacza, że czynności odtworzenia akt indywidualnej sprawy administracyjnej znajdują swoje oparcie w przepisach dotyczących postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zawartych w rozdziale 4 k.p.a. pt. "Dowody", zaś obowiązek odtworzenia akt spoczywa na organie administracji publicznej, który jest aktualnie właściwy (rzeczowo, miejscowo i instancyjnie) do rozpoznania i rozstrzygnięcia (w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym) określonej sprawy administracyjnej. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym brak jest możliwości wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, a czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych. Postępowanie dowodowe ma prowadzić do wykazania istnienia danej okoliczności, a nie jej uprawdopodobnienia. Temu właśnie mają służyć środki dowodowe, o jakich mowa w art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. Organ administracyjny prowadzi postępowania wyjaśniające i ma uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w sprawie by ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. W innym wypadku ocena może prowadzić do naruszenia reguł obowiązujących podczas stosowania zasady swobodnej oceny dowodów. W szczególności ocenie podlega znaczenie i wartość zebranych w postępowaniu dowodów. Postępowanie dowodowe i wnioski z niego płynące muszą eliminować wątpliwości. Nie można bowiem uznać danej okoliczności za udowodnioną w sytuacji gdy te same środki dowodowe prowadzą do zupełnie odmiennych wniosków i w zasadzie tylko istniejące wątpliwości pogłębiają. Organ podkreślił, że w sprawie fakty są takie, że skarżący przedstawił orzeczenie lekarskie wydane w oparciu o przeprowadzone badania lekarskie, w wyniku których lekarz uprawniony do badań kierowców stwierdził u niego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii B jednocześnie wskazał datę kontrolnego badania lekarskiego na dzień 20 kwietnia 2029 r. A zatem przedłożone orzeczenie lekarskie nie potwierdza okoliczności wskazanych w skardze, że skarżący rzeczywiście miał wydane bezterminowe prawo jazdy. Prezydent wyjaśnił, że ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem bezspornie stwierdzić, że skarżący posiadał bezterminowe prawo jazdy. Wobec tego wtórnik polskiego prawa jazdy został wydany na podstawie zgromadzonych dowodów, w tym aktualnego orzeczenia lekarskiego z dnia 20 kwietnia 2024 r. W konsekwencji powyższego, w ocenie Prezydenta, dokonana w tej sprawie ocena złożonych dowodów nie daje podstawy do zmiany wpisu w zakresie ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1, B. Dlatego zarzuty skargi w tym zakresie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W piśmie procesowym z dnia 1 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego odnosząc się do otrzymanej odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że trudno uznać, w jego ocenie, że orzeczenie lekarskie wydawane w 2024 roku odzwierciedla stan zdrowia osoby, która otrzymała bezterminowe prawo jazdy, z okresu jego wydania, który miał miejsce kilkadziesiąt lat wcześniej. Ponadto orzeczenie to w żaden sposób w procedurze wymiany (wydania wtórnika) prawa jazdy nie może decydować o terminie ważności ani dokumentu ani uprawnień. Zatem zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala również organowi na twierdzenie, że oryginalnie wydane prawo jazdy posiadało datę ważności uprawnień wskazanych w obecnie wydanym dokumencie. Pełnomocnik skarżącego, odnosząc się z kolei do podniesionej w odpowiedzi na skargę okoliczności braku dokumentacji związanej z pożarem w archiwum Miasta Krakowa, wskazał, że nie jest to okoliczność zawiniona przez stronę, zatem ta nie powinna ponosić negatywnych skutków procesowych ewentualnie z niej wynikających. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest czynność materialnotechniczna dotycząca wpisu w dokumencie prawa jazdy skarżącego daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1, B. Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Sporna kwestia dotyczyła jedynie oceny, czy organ miał podstawę prawną aby w wydanym wtórniku prawa jazdy wpisać datę ważności uprawnień (20 kwietnia 2029 r), które skarżący, jak twierdzi bezterminowo otrzymał w 16 lutego 1978 r. Przystępując do rozpoznania sprawy podkreślić należy, że wydanie wtórnika prawa jazdy jest możliwe wówczas, gdy osoba ubiegająca się o ten dokument zgubiła go lub zniszczyła i zawiadomiła o tym fakcie właściwego starostę. Nie budzi wątpliwości również, że o wtórnik dokumentu może ubiegać się ta osoba, która nie utraciła uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2023 r., poz. 622 ze zm., dalej: u.k.p.) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. W myśl art. 18 ust. 2 u.k.p. na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1: 1) wtórnik dokumentu pod warunkiem: a) złożenia oświadczenia o utracie dokumentu, pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138, 1726, 1855, 2339 i 2600), zwanej dalej "Kodeksem karnym", albo b) zwrotu zniszczonego dokumentu, 2) nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Z powołanego przepisu wynika, że treść wtórnika dokumentu prawa jazdy stanowi odtworzenie treści utraconego lub zniszczonego prawa jazdy. Tym samym pojęcie wtórnika dokumentu należy odnosić do duplikatu dokumentu. Natomiast dokument prawa jazdy, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 zawiera nowe treści, wynikające ze zmiany stanu faktycznego, zmiany danych (por. wyrok WSA w Lublinie z 5 listopada 2013 r., sygn. III SA/Lu 449/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 480/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Opierając się zatem na treści art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. przyjąć należy ścisłe rozumienie pojęcia wtórnika, wykluczając możliwość dokonania w nim jakichkolwiek zmian w porównaniu do pierwotnego dokumentu prawa jazdy. Jednocześnie podkreślić należy, że obecnie jedynie z zapewnień skarżącego wynika, że w dniu 16 lutego 1978 r. organ wydał mu prawo jazdy bezterminowo. Organ nie dysponuje aktami kierowcy – skarżącego, ponieważ akta te spłonęły w pożarze archiwum w 2021 r. Skarżący nie przedłożył żadnych dowodów, np. kserokopii prawa jazdy, na potwierdzenie okoliczności, że od 1978 r. legitymował się bezterminowym uprawnieniem do kierowania podjazdami kat. AM, B1, B. Natomiast po przeprowadzeniu stosownych badań w orzeczeniu lekarskim w dniu 20 kwietnia 2024 r., stwierdzono brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami kat. B, jednocześnie wskazano datę ponownego badania lekarskiego na dzień 20 kwietnia 2029 r. Na tej podstawie organ wydając skarżącemu wtórnik prawa jazdy, wpisał w rubryce 11 datę ważności uprawnień do kierowania pojazdami kat. AM, B1, B do dnia 20 kwietnia 2029 r. Skarżący w swojej skardze, powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucił organowi, że wpisując datę ważności uprawnień do kierowania pojazdami do wydanego wtórnika prawa jazdy, naruszył przepisy art. 18 ust. 2 u.k.p. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziała stanowisko WSA w Krakowie zaprezentowane w wyrokach: z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1135/19 oraz z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt 1678/23, w których sąd wskazał, że pojęcie "prawo jazdy" jest używane w przepisach prawa także dla określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego posiadanie przez daną osobę uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii. W tym znaczeniu prawo jazdy stanowi urzędowy dowód posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami. Z tego względu organ dokonując na podstawie art. 18 ust. 2 u.k.p. czynności materialno - technicznej wydania nowego prawa jazdy może dokonać zmian wpisów w dokumencie jedynie w zakresie określonym treścią złożonego wniosku. W konsekwencji, skutkiem takiej czynności organu nie może być, wykraczające poza wniosek, powstanie, odjęcie lub czasowe ograniczenie jakichkolwiek uprawnień osoby wnioskującej o wymianę dokumentu prawa jazdy. Przepis art. 18 u.k.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy (wydania wtórnika), że organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Zatem powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby nie było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie uprawnienia do kierowania pojazdami i ewentualnie ich ograniczenia posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie (...), powinien jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim – pierwotnym z uwzględnieniem zakresu uprawnień wynikających z przyjętych przez ustawodawcę kategorii prawa jazdy, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.k.p. i przepisami rozporządzenia. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć (modyfikować) posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż wynika to m.in. z konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Należy jednak mieć na uwadze, że akta administracyjne skarżącego spłonęły, zatem organ nie dysponuje żadnymi dokumentami, na podstawie których mógłby ustalić, że skarżący posiadał bezterminowym prawem jazdy. W tej sytuacji organ powinien w trybie art. 79a K.p.a. wezwać skarżącego o wykazanie na podstawie istniejących dokumentów lub ich kserokopii, że skarżący od 1978 r. dysponował bezterminowym prawem jazdy kat. AM, B1, B - w terminie np. 1 miesiąca pod rygorem wydania skarżącemu wtórnika prawa jazdy z terminem ważności uprawnień do kierowania pojazdami wskazanym w orzeczeniu lekarskim z dnia 20 kwietnia 2024 r. Dysponując tak długo prawem jazdy, skarżący z pewnością niejednokrotnie legitymował się nim chociażby w towarzystwach ubezpieczeniowych, w których ubezpieczał swój samochód, bądź likwidując szkodę w swoim lub cudzym samochodzie. Konkludując, należy podkreślić, że w przedmiotowym postępowaniu o wydanie wtórnika prawa jazdy organ nie miał zatem podstaw prawnych aby dokonać weryfikacji wcześniej nadanych skarżącemu uprawnień. Naruszył tym samym organ przepisy art. 18 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.k.p. dokonując ich błędnej wykładni a także przepisy postępowania. Wobec powyższego, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego równowartość uiszczonego wpisu od skargi i zwrot kosztów zastępstwa prawnego. Ponownie prowadząc postępowanie organ jeszcze raz przeprowadzi postępowanie dowodowe oraz rozstrzygnie merytorycznie sprawę w zakresie ustalenia czy skarżącemu w 1978 r. wydano bezterminowe prawo jazdy oraz czy w późniejszych latach nie został pozbawiony tych uprawnień, uwzględniając na podstawie art. 153 p.p.s.a. przedstawione wyżej stanowisko Sądu.