III SA/Kr 397/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skargę oddala. Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 3 listopada 2015 r. skierował do Urzędu Miasta T wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do D. S. zam. T, ul. W w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów ruchu drogowego, który otrzymał w dniu 18.11.2013 r. w N za przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h - 4 punkty i w dniu 29.09.2014 r. w T za wyprzedzanie na przejściach dla pieszych i bezpośrednio przed nimi, przewożenie pasażerów niezgodnie z przepisami o korzystaniu z pasów bezpieczeństwa i przekroczenie prędkości od 41 do 50 km/h - 22 punkty, tj. w związku z otrzymaniem w okresie od 18.11.2013 r. do 29.09.2014 r. przez D. S. łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wniosek został skierowany na podstawie art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.) - (k. 1 akt adm.) Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta T skierował D. S. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu państwowego w zakresie kategorii B i A prawa jazdy. Jako podstawę prawną wskazano art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.) w związku z art. 99 ust. 1 pkt 31 i art.139 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155). Na uzasadnienie podano, że do organu wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego o przeprowadzenie takiego kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji z powodu przekroczenia przez D. S. liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od 18.11.2013 r. do 29.09.2014 r W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji D. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości poprzez wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta T, podczas gdy organem miejscowo właściwym, zgodnie z art. 21 § 1 i 2 kpa, jest Prezydent Miasta K oraz bez podstawy prawnej z uwagi na fakt, że decyzja obowiązuje od daty jej uprawomocnienia, co nie mogło nastąpić przed uchyleniem przepisów, na podstawie których ją wydano, a to art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym, względnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania wobec braku ustawowych przesłanek skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Decyzji organu I instancji odwołujący się zarzucił naruszenie: 1. art. 6 i 8 kpa w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ jest związany wnioskiem złożonym przez komendanta policji podczas, gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że organ ma wybór, co do możliwości skierowania kierującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji lub odstąpienie od takiego skierowania, które uzależnione jest od oceny istnienia w konkretnym stanie faktycznym uzasadnionych zastrzeżeń, co do kwalifikacji kierowcy; 2. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 6 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez powołanie się na podstawę prawną uchyloną przed uprawomocnieniem się decyzji, a w konsekwencji nieistniejącą podstawę prawną w chwili uprawomocnienia się decyzji administracyjnej; 3. art. 130 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym zmienionym ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1273), poprzez przypisanie kierującemu punktów ostatecznych za czyn popełniony dnia 18 listopada 2013 r. podczas, gdy wyrok nakazowy wydany przez Sąd Rejonowy z dnia 9 kwietnia 2014 r. nie uprawomocnił się do dnia wydania zaskarżonej decyzji, o czym strona informowała w toku postępowania w sprawie pismem z dnia 27 listopada 2015 r. w sytuacji, gdy przepis jasno wskazuje, iż chodzi o prawomocne orzeczenie (przepis uchylony dnia 4 stycznia 2016 r. zastąpiony art. 98 ust.1 ustawy o kierujących pojazdami); 4. art. 97 ust 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy wobec przekazanych przez stronę informacji pismem z dnia 27 listopada 2015 r. organ winien ustalić, że zachodzi konieczność wydania orzeczenia przez sąd przed wydaniem decyzji, która to decyzja jest merytorycznie uzależniona od przedmiotowego orzeczenia o umorzeniu postępowania za czyn z dnia 18 listopada 2013 r., za który to czyn przypisano stronie 4 punkty karne; 5. art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie jakie uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji strony stwierdzono w toku postępowania, nie wskazanie na jakiej podstawie owe zastrzeżenia uznano za udowodnione, a także na czym owe zastrzeżenia polegają; 6. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także dokonanie w pełni dowolnych i arbitralnych ustaleń faktycznych, bez wysłuchania strony postępowania, a także bez zapewnienia jej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia 2 lutego 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T z dnia [...] 2015 r. nr [...]. Kolegium wskazało, że z wniosku Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 3 listopada 2015 r. wynika, że w dniu jego sporządzenia strona przekroczyła limit 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego (26 punktów). W ocenie Kolegium, nie ma jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości co do tego, że strona dopuściła się szeregu naruszeń w ruchu drogowym wobec czego powinna ponieść konsekwencje przewidziane w przepisach prawa, jak i że na prawidłowość powyższej informacji mogłyby mieć wpływ okoliczności związane z wyrokiem sądu powszechnego. Kolegium dodało, że strona nie wyeliminowała w żaden sposób dowodu potwierdzającego okoliczność przekroczenia przez nią liczby 24 punktów, zaś jej twierdzenia w tym zakresie są gołosłowne i nie poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym. Organ II instancji uznał zatem, że doszło do spełnienia dyspozycji normy prawnej przewidzianej w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, zaś organ l instancji obowiązany był wydać decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Odnosząc się natomiast do zarzutu o niewłaściwości miejscowej Prezydenta Miasta T, organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Organ II instancji stwierdził, że we wniosku z dnia 28 lipca 2009 r. o wydanie wtórnika prawa jazdy D. S. oświadczył, że zamieszkuje w T przy ul. W, który to adres - zgodnie z jego wolą - został umieszczony na dokumencie. Odwołujący się nie zawiadamiał organu administracji o zmianie miejsca zamieszkania, do czego w myśl powołanego wyżej przepisu, był zobowiązany. Zdaniem Kolegium, analiza czynności podejmowanych przez stronę prowadzi do wniosku, że przyjęty przez organ l instancji adres jest prawidłowy, a co za tym idzie, Prezydent Miasta T był władny do wydania decyzji o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji. W opinii Kolegium, strona w prowadzonym postępowaniu wskazuje wyłącznie na różne adresy do korespondencji podkreślając, że temu właśnie służą (nie są to adresy zamieszkania). Poza tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skutecznie doręczone i przekazane stronie - inaczej D. S. nie miałaby wiedzy na temat toczącego się postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, szafowanie szeregiem adresów do korespondencji jest nieudolną próba uniknięcia odpowiedzialności za popełnione wykroczenia drogowe, a zatem nie ma żadnych wątpliwości co do właściwości Prezydenta Miasta T jako organu l instancji. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. S. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o uchylenie decyzji organów I i II instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 2 kpa poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta T z dnia [...] 2015 r. w sytuacji, gdy organ powinien uchylić decyzję i umorzyć postępowanie. 2. art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. 3. art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i 80 kpa, a także art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego, w tym także zaniechania jego przesłuchania o co wnioskowano w odwołaniu, a także pominięcie zarówno pisemnych twierdzeń skarżącego, jaki i przedstawionych przez niego dowodów i nieodniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji. 4. art. 7 kpa, 10 § 1 kpa, 77 § 1 kpa i 80 kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie stanowiska organu l instancji wyrażonego w piśmie z dnia 20 stycznia 2016 r., czyli już po wydaniu decyzji, którego to działanie organu jest działaniem sprzecznym z ustawą, a także z zasadami gromadzenia i przeprowadzania dowodów, a w konsekwencji uniemożliwiającym skarżącemu odniesienie się do stanowiska organu, czyli brak możliwości wzięcia przez stronę udziału w postępowaniu. 5. art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i 80 kpa poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzenia stwarzania przez skarżącego zastrzeżeń, co do kwalifikacji kierowcy, w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. 6. art. 21 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 19 kpa w zw. z art. 129 kpa poprzez zaniechanie zbadania z urzędu właściwości organu odwoławczego, do czego był zobowiązany zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji. 7. art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez dokonanie błędnej jego wykładni rozszerzającej i wywiedzenie z treści owego przepisu dodatkowego rygoru wynikającego z niezawiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania, o którym przepis nie stanowi. 8. art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ jest związany wnioskiem złożonym przez Komendanta Policji podczas, gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że organ ma wybór, co do możliwości skierowania kierującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji lub odstąpienie od takiego skierowania, które uzależnione jest od oceny istnienia w konkretnym stanie faktycznym uzasadnionych zastrzeżeń, co do kwalifikacji kierowcy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pod adresem na jaki doręczano mu decyzję nie zamieszkuje już od wielu lat. Organ II instancji całkowicie jednak zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, opierając swoje stanowisko na stanowisku wyrażonym przez organ I instancji w piśmie z dnia 20 stycznia 2016 r. stanowiącym de facto uzupełnienie uzasadnienia decyzji. Zdaniem skarżącego, prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego umożliwiałoby dokonanie ustaleń, że miejscem jego zamieszkania jest K, co uzasadnia właściwość Prezydenta Miasta K w I instancji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego – w II instancji. Skarżący podał, że od 2009 r. przez wiele lat prowadził działalność gospodarczą w K, a w T przebywał sporadycznie do czasu sprzedaży nieruchomości, a później jedynie w celu odbioru korespondencji poleconej. Natomiast wielość adresów, na które wskazuje organ wynika jedynie z okoliczności jaką jest posiadanie adresu do korespondencji w miejscu pracy - prowadzenia działalności na ul. K w K, jak i adresu domowego w zakupionym w połowie 2015 r. mieszkaniu na ul. O. Zdaniem skarżącego, powyższe okoliczności jasno wskazują, że jego miejscem zamieszkania jest K. Skarżący uważa zatem, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Organy obydwu instancji uznały bowiem, że skutkiem braku powiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania jest stwierdzenie, że posiadany przez organ adres jest miejscem zamieszkania. W ocenie skarżącego, analiza przepisów nie pozwala jednak na dostrzeżenie takowego rygoru zaniechania czynności powiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania, a domysły organu, iż wolą ustawodawcy było ułatwienie ustalania miejsca zamieszkania jest niezgodna zarówno z podstawowymi zasadami wykładni, jak i zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z treścią art. 21 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, skarga D. S. jest całkowicie nieuzasadniona, a Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane przez organy obu instancji i uznał za uzasadnione wszelkie argumenty podane przez te organy. W szczególności rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że zarzuty skarżącego w przedmiocie braku właściwości organów administracyjnych nie mogą odnieść żadnego skutku, wobec zaniedbań samego skarżącego (nie dokonanie wymiany prawa jazdy, pomimo zmiany miejsca zamieszkania), a w szczególności wobec okoliczności, że sam skarżący posługiwał się prawem jazdy z uwidocznionym adresem zamieszkania w T. Nadto skarżący nie ukrywał, że listy polecone odbierał pod tym adresem i brał udział w całym postępowaniu, co potwierdzają akta administracyjne sprawy. Rację ma także organ odwoławczy wskazując, że skarżący w żaden sposób nie udowodnił, ani nawet nie uwiarygodnił, aby w okresie wskazanego przez organy jednego roku nie przekroczył liczby 24 punktów wielokrotnie naruszając przepisy ruchu drogowego. Sąd zwraca uwagę na jednoznacznie brzmiące - w chwili przekroczenia przez skarżącego liczby 24 punktów - przepisy prawa. Zgodnie bowiem z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600), który stanowi: "Art. 99. 1. Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy (...) na: 1) kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji;" Nie ma racji – zdaniem Sądu - skarżący próbując wskazać, że zwrot "uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji" jest pojęciem nieostrym, wymagającym interpretacji. Tak istotnie mogłoby być tylko wówczas, gdyby nie obowiązywał jednocześnie – w chwili przekroczenia przez skarżącego liczby 24 punktów - art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012, poz. 1137), na który to przepis, jako podstawę prawną wydanych decyzji, wskazały organy obu instancji: "Art. 114. 1. Kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega: 1) osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty: (...) b) na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1;" Wobec treści wyżej przytoczonych przepisów, z których wynika obowiązek starosty wydania decyzji administracyjnej skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w przypadku przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego i wobec otrzymania dokumentów stwierdzających przekroczenie przez skarżącego liczby 24 punktów za naruszenia w ciągu jednego roku przepisów ruchu drogowego (otrzymanie 26 punktów) Prezydent Miasta T nie miał innej możliwości, jak tylko i wyłącznie skierować skarżącego D. S. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, co też organ administracyjny prawidłowo uczynił. Nie znajdując więc podstaw do uznania, że zaskarżone decyzje naruszają jakiekolwiek przepisy prawa materialnego lub zasady postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.