III SA/Kr 398/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. T. na akt Prezydenta Miasta z dnia 10 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy I. uchyla zaskarżony akt, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. W. Kancelaria Adwokacka [...] Sp. komandytowa ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012r. W dniu 22 lutego 2010r. wpłynął do Urzędu Miasta wniosek aktualizacyjny S. T. o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu trzyletniego wypowiedzenia umowy najmu. Pismem z dnia 15 września 2010r. Nr [...] Kierownik Referatu Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta poinformował S. T., iż jego wniosek w sprawie mieszkaniowej uzyskał łącznie 171 punktów i został objęty ostateczną listą mieszkaniową z tytułu trzyletniego wypowiedzenia ustaloną zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia 19 sierpnia 2010r. Nr [...] w sprawie ustalenia i podania do publicznej wiadomości ostatecznych list mieszkaniowych na rok 2010. Z kolei pismem z dnia 10 stycznia 2011r. Nr [...] Prezydent Miasta poinformował S. T., iż odstępuje od realizacji jego wniosku w sprawie mieszkaniowej, gdyż przeprowadzona kontrola jego zgodności z obowiązującymi wymogami wynikającymi z prawa miejscowego wykazała, że wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości, tj. działki nr [...] o powierzchni 0,34 ha oraz działki nr [...] o powierzchni 0,04 ha, położonych w miejscowości W, Gmina C. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. z dnia 5 grudnia 2007r. Nr 850 poz. 5589), za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Ponadto Prezydent Miasta wskazał, iż zgodnie z § 20 ust. 5 w/w uchwały złożenie przez wnioskodawcę oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajenie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej, w zakresie wymaganym uchwałą, skutkuje odstąpieniem od realizacji jego wniosku. Organ stwierdził, iż fakt posiadania w/w nieruchomości pozostaje w sprzeczności z podpisanym przez S. T. w dniu 22 lutego 2010r. (na stronie 10 wniosku w sprawie mieszkaniowej) oświadczeniem, iż nie posiada on jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, budynku lub innej nieruchomości (w tym także niezabudowanej działki). W związku z powyższym Prezydent Miasta oświadczył, iż Zarządzeniem z dnia 28 grudnia 2010r. Nr [...] S. T. został skreślony z ostatecznej listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy z tytułu utraty tytułu prawnego wskutek upływu trzyletniego terminu wypowiedzenia umowy najmu. Pismem z dnia 1 lutego 2011r. S. T. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa. S. T. stwierdził w nim, iż posiadanie przez niego udziałów we własności nieruchomości położonych w miejscowości W, nie zmienia jego sytuacji, jako osoby nie mogącej zaspokoić potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Wyjaśnił, iż nieruchomości te nie są zabudowane budynkiem mieszkalnym, ani też nie ma planów budowy takiego obiektu, gdyż na takie zagospodarowanie nieruchomości nie wyrazili zgody pozostali ich współwłaściciele. Poza tym zgodnie z posiadanym przez S. T. zaświadczeniem Urzędu Gminy z dnia 25 kwietnia 2003r. działka o nr [...] o powierzchni 0,34 ha jest oznaczona jako teren rolniczy w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C, a działka nr [...] o powierzchni 0,04 ha jest zbyt mała by wybudować na niej budynek mieszkalny. Zdaniem S. T., także sprzedaż posiadanych przez niego udziałów w w/w nieruchomościach nie poprawiłaby znacząco jego sytuacji materialnej, ponieważ nie są to działki o dużej wartości. Świadczy o tym decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 9 czerwca 2005r., w której wartość udziałów ustalono na 3800 zł. S. T. wyjaśnił również, iż nieujawnienie we wniosku o najem lokalu w/w działek, wynikało z jego przekonania, że należy w nim przedstawić tylko informacje o nieruchomościach stanowiących podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Oświadczył, iż nie zamierzał zataić danych o swoim stanie majątkowym, ponieważ uważał, że odziedziczony udział we własności niezabudowanych działek nie poprawia jego sytuacji mieszkaniowej i nie wpłynie na zakwalifikowanie go na listę mieszkaniową. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta w piśmie z dnia 16 lutego 2011r. Nr [...] wyjaśnił, iż ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266) nakłada na gminę, między innymi obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach oraz obliguje organy gminy do uchwalania przepisów prawa miejscowego w zakresie zasad wynajmowania lokali. W związku z powyższym zasady kwalifikowania osób do pomocy mieszkaniowej Gminy zostały określone w akcie prawa miejscowego, tj. uchwale Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. z dnia 5 grudnia 2007r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.). Zgodnie z powołaną uchwałą uprawnionymi do ubiegania się o pomoc mieszkaniową są osoby spełniające kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych spełniają m.in. osoby, które utraciły tytuł prawny do lokalu na skutek wypowiedzenia umowy najmu dokonanego na podstawie art. 11 ust. 5 i 7 w/w ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. (§ 13 uchwały). W odniesieniu do w/w osób (§ 4 ust. 1 pkt 2 uchwały) kryterium dochodowe spełniają wnioskodawcy, których dochód w jednoosobowym gospodarstwie domowym nie przekracza kwoty 200% najniższej emerytury, tj. 1412,58 zł. Prezydent Miasta wskazał, iż w wyniku analizy dokumentów przedłożonych do wniosku aktualizacyjnego z dnia 22 lutego 2010r. ustalono, iż S. T. spełnia kryteria niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów warunkujące podjęcie dalszej procedury wobec wniosku. Jednak w toku czynności kontrolnych polegających na sprawdzeniu prawdziwości złożonych przez wnioskodawcę oświadczeń o sytuacji mieszkaniowej i materialnej (dokonanych w systemach informatycznych Urzędu Miasta i ewidencji płatników podatku od nieruchomości powiatów graniczących z Gminą) ustalono, iż S. T. jest współwłaścicielem nieruchomości, tj. działki nr [...] o powierzchni 0,34 ha oraz działki nr [...] o powierzchni 0,04 ha, położonych w miejscowości W, Gmina C. Prezydent Miasta stwierdził zatem, iż ustalony stan faktyczny dotyczący sytuacji materialnej S. T. pozostaje w sprzeczności z podpisanym przez niego we wniosku z dnia 23 września 2009r., jak i we wniosku aktualizacyjnym złożonym w dniu 22 lutego 2010r. oświadczeniem, iż nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, budynku lub innej nieruchomości (w tym także niezabudowanej działki). Organ podniósł, iż zgodnie z przepisem określonym w § 20 ust. 5 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. Nr [...], złożenie przez wnioskodawcę oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajenie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej, w zakresie wymaganym uchwałą, skutkuje odstąpieniem od realizacji jego wniosku. Ponadto wskazał, iż zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 1 w/w uchwały za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W tym stanie sprawy Prezydent Miasta nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 10 stycznia 2011r. W skardze z dnia 14 marca 2011r. S. T. wniósł o uchylenie aktu Prezydenta Miasta z dnia 10 stycznia 2011r. Nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Skarżący przyznał, iż jest współwłaścicielem wymienionych przez organ działek położonych w miejscowości W, Gmina C. Zaznaczył przy tym jednak, iż działka nr [...] o powierzchni 0,34 jest nieruchomością rolną i nie można jej przeznaczyć na cele budowlane. Z kolei działka nr [...] o powierzchni 0,04 ha jest zbyt mała by zbudować na niej budynek mieszkalny. Zdaniem skarżącego, zastosowanie w takiej sytuacji przepisu § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. Nr [...] wydaje się być w tej sytuacji nieuzasadnione. Posiadany przez skarżącego tytuł prawny do nieruchomości nie daje bowiem podstaw do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, ponieważ nie jest on jedynym właścicielem przedmiotowych nieruchomości, a poza tym nie nadają się one do postawienia na nich zabudowań mieszkalnych. W związku z powyższym skarżący uważa, iż nie spełnia przesłanek do uznania go za osobę o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . Na wstępie należy stwierdzić, że obowiązująca w K uchwała Rady Miasta z dnia 24 października 2007r., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy przewiduje m.in. możliwość zawarcia umowy najmu lokalu będącego w zasobie Gminy, gdy wnioskodawca nie może zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie oraz osiąga niskie dochody. W myśl § 49 ust. 1 pkt 1 w/w uchwały, za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Na podstawie tych przepisów organ w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu stanowi akt z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wniesienie skargi na taki akt Prezydenta Miasta powinno być, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a., poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie tryb poprzedzający wniesienie skargi na akt Prezydenta Miasta z dnia 10 stycznia 2011r. (doręczony w dniu 20 stycznia 2011r.) został zachowany. Skarga z dnia 14 marca 2011r. została wniesiona po otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 lutego 2011r. Stąd też skarga mogła być merytorycznie rozpoznana. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem objętego skargą aktu Prezydenta Miasta z dnia 10 stycznia 2011r. Skarżący w niniejszej sprawie domagał się od organu pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu gminy z tytułu trzyletniego wypowiedzenia umowy najmu, na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zdaniem Sądu organ nietrafnie ocenił, że przedmiotowa uchwała nie może stanowić podstawy prawnej do pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, organ dokonał bowiem w niniejszej sprawie wadliwej wykładni § 49 ust.1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. przyjmując, że skarżący nie jest osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych ze względu na bycie właścicielem dwóch niezabudowanych nieruchomości. Wspomniany §49 ust.1 pkt 1 uchwały przewiduje, że "za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane: osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie". Powyższy przepis, podobnie zresztą jak i dalsza część tego paragrafu (pkt 2 - 6) stanowią wyjątek od zasady niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, zachowanie której jest konieczne przy ubieganiu się o lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego gminy. Do dokonania wykładni przepisu dotyczącego tej przesłanki czyli niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), tj. art. 21 ust.3 pkt 2 który przewiduje, że uchwalane przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określać winny warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Ustawodawca zatem w ręce rad gmin oddał samodzielne ustalenie tych warunków, sama ustawa bowiem takich warunków szczegółowo nie formułuje. Uwzględniając treść ustawy stanowiącej podstawę do wydania aktu prawa miejscowego należy przyjąć, że wprowadzenie regulacji zawartej w paragrafie 49 ust.1 pkt 1 uchwały ma zapobiegać takim sytuacjom, gdy osoba ubiegającą się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy formalnie spełnia przesłankę niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (w jednej z wskazanych w uchwale form, np. zamieszkuje w lokalu, który nie spełnia warunków technicznych), ale równocześnie dysponuje tytułem prawnym do innego lokalu lub nieruchomości, stanowiącym podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Wprowadzenie takiego rozwiązania należy uznać za zasadne w świetle celu ustawy, jednakże norma zawarta w tym przepisie nie może być interpretowana w sprzeczności z pozostałymi przepisami uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz przepisami ustawy stanowiącej podstawę do jej wydania. Należy podkreślić, że paragraf 49 ust.1 pkt 1 uchwały zawiera dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby została spełniona hipoteza określonej w nim normy prawnej. Tymi przesłankami są: posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu lub innej nieruchomości i druga przesłanka: tytuł ten stanowi podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. A zatem konieczne jest nie tylko ustalenie faktu posiadania tytułu prawnego do lokalu lub nieruchomości, ale także badanie i ustalanie, czy tytuł ten może rzeczywiście stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Sądu druga z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie została spełniona. Jak wynika z akt sprawy, skarżący posiada wprawdzie tytuł prawny do dwóch działek, w tym jednej budowlanej, ale działki te nie są zabudowane. Przedmiotowe działki nie stanowią zatem "podstawy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie", o którym jest mowa w paragrafie 49 ust.1 pkt 1 uchwały. Mając na uwadze literalne brzmienie tego przepisu, zdaniem Sądu nie daje on podstaw do przyjęcia, że wystarczające jest spełnienie jedynie pierwszej części hipotezy normy, to jest posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. Organ wywodząc z tego przepisu wniosek, że skarżący ma zrealizowane potrzeby mieszkaniowe, ponieważ może owe nieruchomości sprzedać i za środki finansowe w ten sposób uzyskane nabyć mieszkanie, wykroczył w sposób niedopuszczalny poza treść normy zawartej w §49 ust.1 pkt 1 uchwały, która odnosi się wprost do kwestii istnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a nie stanu majątkowego wnioskodawcy, który ewentualnie posiadane środki finansowe mógłby przeznaczyć na samodzielne zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych. Paragraf 49 ust.1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. stanowi realizację ustawowej przesłanki "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy", przewidzianej w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego. A zatem ta część uchwały, która ma na celu wykonanie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie może wykraczać poza kryteria ustalone w tym przepisie ustawy, czyli poza "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy upoważnienie ustawowe dla stanowienia aktów prawa miejscowego odzwierciedla konstytucyjny model konstrukcji upoważnień do stanowienia tych aktów, przyznając prawodawcom lokalnym dużą swobodę prawodawczą, jednakże nie jest to pełna swoboda, akty prawa miejscowego muszą bowiem mieścić się "w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a w dalszej konsekwencji – stanowione na ich podstawie rozstrzygnięcia indywidualne także muszą się w tej podstawie mieścić. W przypadku zatem rozpatrywanym w niniejszej sprawie, organ odmawiając skarżącemu realizacji jego wniosku mieszkaniowego, nie mógł wykroczyć poza kryteria ustalone w przepisie uchwały, te zaś ograniczone były do sytuacji mieszkaniowej wnioskodawcy, a nie jego stanu majątkowego. Nieuzasadnione są także zarzuty organu, że skarżący naruszył obowiązek poinformowania organu o fakcie, że jest właścicielem przedmiotowych działek, przez co spełnione zostały przesłanki z § 20 ust. 5 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. Wbrew zarzutom organu, skarżący nie miał obowiązku informowania go o fakcie posiadania własności w/w nieruchomości, skoro nie stanowiły one dla niego "podstawy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie". Należy zatem ocenić, że organ w niniejszej sprawie, na skutek błędnej wykładni §49 ust.1 pkt 1 uchwały, dokonał wadliwej subsumcji stanu faktycznego do stanu prawnego wynikającego z tej normy. Stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu, na podstawie art. 146 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §18 ust. 1 pkt 1 litera c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.