III SA/Kr 398/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 listopada 2013 r. Nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z [...] 2013 r. Nr [...] orzekającą o wygaśnięciu z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji tego organu Nr [...] z [...] 2010 r. o przyznaniu skarżącemu J. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką M. G. - w części nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzyło postępowanie, w pozostałym zakresie utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach stanu faktycznego oraz prawnego: Decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności M. G. od 1 października 2010 r. na czas nieokreślony. W dniu 8 lutego 2013 r. Burmistrz Gminy i Miasta wystosował do skarżącego informację, że w związku z przepisem art. 11 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw wydane przed dniem 1 stycznia 2013 r. decyzje w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wygasną z mocy prawa w dniu 30 czerwca 2013 r. Po dniu 1 lipca 2013 r. wymagane będzie celem przyznania świadczeń na nowych zasadach złożenie wniosku. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] 2010 r. Nr [...], nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ połączył przesłankę bezprzedmiotowości decyzji uprawniającą według przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdy wygaśnięcie takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony – z regulacją prawną zawartą w przepisie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowiącą, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. Odwołując się od ww. decyzji, J. G. wniósł o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności i zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie wydało opisaną na wstępie decyzję. Wyjaśniając kwestie prawne wskazano, że podstawę działania Burmistrza Gminy i Miasta w analizowanej sprawie stanowił m.in. art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że powołana ustawa nowelizująca wprowadziła znaczące zmiany w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie świadczeń o charakterze opiekuńczym, które uzyskały moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Z kolei przepis art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej stanowi, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. Tym samym maksymalnym terminem, do którego obowiązywały decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był dzień 30 czerwca 2013 r. Organ wyjaśnił, że skutek w postaci wygaśnięcia takich decyzji - wobec powyższej regulacji ustawowej - następuje "automatycznie", z mocy samego prawa. Oznacza to brak możliwości jakiejkolwiek weryfikacji przyznanego świadczenia i badania sytuacji osób otrzymujących do tej pory świadczenie pielęgnacyjne. Decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji ma charakter jedynie deklaratoryjny, a jej wydanie stało się konieczne ze względu na w/w nowelizację. Organ uznał, że skoro decyzja w sprawie przyznanego J. G. świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa, przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, a tym samym stała się ona bezprzedmiotowa. W interesie społecznym natomiast leży stwierdzenie wygaśnięcia w drodze decyzji, gdyż decyzja administracyjna nie jest celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań (organizacji stosunków społecznych), nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Decyzja bezprzedmiotowa takiego narzędzia stanowić nie może, dlatego z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięcia jest zawsze niezbędne. Wymaga tego również postulat pewności prawa, jako jeden z elementów doktryny państwa prawa. Taką też rolę należy przypisywać sformułowaniu wiążącemu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowej z wymogami interesu społecznego. Z tego też względu zasadnym było potwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne w drodze decyzji. Organ nadmienił, że skarżący był poinformowany przez organ I instancji o nowych zasadach dotyczących świadczeń o charakterze opiekuńczym, jakie obowiązują aktualnie. Tym samym w sytuacji, gdyby strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jednocześnie spełniałaby warunki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, zasadnym jest złożenie przez nią wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się z kolei do rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji I instancji, Kolegium uznało, że nie zachodzą podstawy do nadania badanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w szczególności nie zachodzi sytuacja tego rodzaju, że zwłoka w wykonaniu obowiązków zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Zauważył, że zagrożenia tego nie zdefiniował zresztą organ I instancji w decyzji, która nie zawiera żadnych rozważań w tym przedmiocie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. G., opisując przebieg dotychczasowego postępowania, wskazał, że miał już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony w związku z opieką nad matką, która wymaga całodobowej opieki. W szczególności zakwestionował działanie organu polegające na niezawieszeniu postępowania z uwagi na wniesienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich skargi do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącej zbadania przez Trybunał zgodności z Konstytucją przepisu art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. Podniósł, że zaskarżona decyzja został wydana przedwcześnie. Wniósł w związku z powyższym o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się ściśle do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że w dacie orzekania obowiązywał przepis art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Jego niezgodność z Konstytucją została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny dopiero wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. K 27/13, przy czym w uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa. Zrealizowanie tego wyroku będzie wymagało zmiany prawa. Sam wyrok nie tworzy roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013r. oraz nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenia pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, który przewiduje obecnie obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: | |Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy | |administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te | |kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub | |procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo | |naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź | |stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane| |zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. | |Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z | |naruszeniem prawa, które uzasadnia jej eliminację z obrotu prawnego. | |Należy bowiem zauważyć, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był w istocie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ | |administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się | |bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w | |interesie strony. Trzeba przy tym zauważyć, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały | |jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które | |są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Stać tak się może z | |powodu braku podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu | |faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki | |skutek. Zatem bezprzedmiotowość decyzji jest rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej | |podstawie (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2025/12; LEX nr 1251900). Nie sposób również nie zauważyć, że | |celem instytucji uregulowanej w art. 162 § 1 k.p.a. jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, a nie merytoryczne rozstrzyganie w | |sprawie czy też rozstrzyganie w nowej sprawie, wychodząc poza granice zakreślone przepisem art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. Toteż nie jest | |dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi poniekąd odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w | |art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn.| |akt II SA/Wa 1296/09; LEX nr 583146). Istotne jest również to, że zmiana stanu prawnego co do zasady nie ma znaczenia dla ważności | |ostatecznych decyzji wydanych przed tą zmianą (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1691/07, LEX nr 516054). | |Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że aby organ mógł zastosować art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., musi w tym celu ustalić: 1) | |bezprzedmiotowość decyzji oraz 2) istnienie przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (a) albo przemawiający za tym | |interes społeczny lub interes strony (b). W ocenie Sądu ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani Burmistrz Miasta i Gminy nie wskazali | |na takie okoliczności, których zaistnienie stanowiłoby spełnienie w/w przesłanek. | |Należy podkreślić, że zasady dotyczące skuteczności decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 30 czerwca 2013 | |r. zostały sformułowane w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych | |innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Przepis ten stanowił we wspomnianej dacie, że "osoby uprawnione do świadczenia | |pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 | |czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych" (ust. 1), zaś "wydane na podstawie przepisów | |dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w | |ust. 1" (ust. 3). Z kolei na podstawie art. 11 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy | |miał poinformować "osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa | |decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia| |pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". W tym miejscu należy podkreślić, że wyrokiem z dnia 5 | |grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność przytoczonego art. 11 ust. 1 i 3 ww. ustawy z art. 2 Konstytucji RP (Dz.U. z | |2013 r., poz. 1557). Jak jednak wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia, nie tworzy ono ani roszczeń o wypłatę utraconych świadczeń ani| |też nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenia (OTK ZU 2013, nr 9/A, poz. 134, s. 23). | |W ocenie Sądu art. 11 ww. ustawy zawierał pełną regulację dotyczącą procesowych skutków zmiany normatywnej, jaka polegała na | |wygaśnięciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 30 czerwca 2013 r. Świadczy o tym przede wszystkim przytoczona wyżej treść | |art. 11 ust. 3 i 4 wspomnianej ustawy. Z przepisów tych wynika, że decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z | |mocy samego prawa z dniem 30 czerwca 2013 r., a zatem bez żadnej – czy to konstytutywnej czy tylko deklaratoryjnej – czynności organu | |administracji. Przepis ten nie wskazuje w szczególności, aby właściwy organ był zobowiązany do stwierdzenia tej okoliczności w drodze | |decyzji wydawanej w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. | |Sąd zauważa, że ustawodawca zapewnił również jednostce rzetelną informację o przyczynach wygaśnięcia prawa do świadczenia | |pielęgnacyjnego. W art. 11 ust. 4 wspomnianej ustawy zobowiązał właściwe organy do powiadomienia dotychczasowych beneficjentów o | |wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku | |opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie ustawy. Już zatem wystosowanie tej informacji, co w | |realiach niniejszej sprawy dokonało się pismem z dnia 8 lutego 2013 r., wyposażyło skarżącego we wszelkie niezbędne informacje | |dotyczące możliwości dalszego korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. | |Nie sposób przy tym stwierdzić, by wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione interesem społecznym lub interesem strony. Wydając | |zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji niewątpliwie nie działał w interesie skarżącego , gdyż nie można za takie działanie uznać | |wydania decyzji niekorzystnej dla niego. | |Z tych przyczyn należało stwierdzić, że wobec braku przesłanek do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej | |skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. | |Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., natomiast z uwagi na treść art. 135 | |p.p.s.a. środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji. | |Związany wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku, organ powinien doprowadzić do umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia | |wygaśnięcia decyzji nr [...]. | |Na marginesie należy zwrócić uwagę skarżącego, że treść niniejszego wyroku nie oznacza, iż skarżący będzie znowu otrzymywał świadczenie| |pielęgnacyjne, przyznane mu decyzją z dnia [...] 2010 r. Jak trafnie informował organ w piśmie z dnia 8 lutego 2013 r., z dniem 30 | |czerwca 2013 r. wygasły wszystkie wydane przed tą datą decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też się stało ze | |wspomnianą decyzję z dnia [...] 2010 r. Zaskarżona decyzja, będąca przedmiotem kontrolowanego postepowania nie miała na celu odebrania | |skarżącemu przyznanego mu prawa do zasiłku. Skarżący może obecnie ubiegać się przed właściwymi organami pomocy społecznej o przyznanie | |prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. | |Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji. |