III SA/Kr 399/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi J. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 9 stycznia 2025 r., nr 1201-IEE.7113.2.224.2024.2.AG w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie z 15 listopada 2024 r. (nr 180000.71.29.2024-RED-ALI) 1.1. J. S. – nazywany dalej "Skarżącym", wniósł do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie pismo zatytułowane "Skarga zobowiązanego na dokonanie zajęcia egzekucyjnego świadczeń emerytalnych (...)" (k. 80 akt administracyjnych). W piśmie tym podniósł, że 14 października 2024 r. odebrał zawiadomienie o wspomnianym zajęciu zrealizowanym na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej za okres od listopada 2011 r. do grudnia 2013 r. Wskazując na art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 497 ze zm.; dalej jako "u.s.u.s."), Skarżący stwierdził, że "czynności egzekucyjne zostały dokonane z naruszeniem prawa z powodu przedawnienia należności objętej tytułem wykonawczym". 1.2. Postanowieniem z 15 listopada 2024 r. (nr 180000.71.29.2024-RED-ALI) Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddalił powyższą skargę. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 54 § 1 i § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.; dalej jako "u.p.e.a.") oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070; dalej jako "ustawa nowelizująca"). Wskazując na art. 13 ust. 1 oraz 5 ustawy nowelizującej organ stwierdził, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przez 30 lipca 2020 r. Dalej zaś organ odwołał się do treści art. 54 u.p.e.a., zaznaczając, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można kwestionować skutecznie jedynie działania organów podjęte w ramach postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania prowadzonego w sprawie skargi na czynności organu egzekucyjnego jest wyłącznie prawidłowość zakwestionowanej czynności egzekucyjnej. W postępowaniu tym nie może zaś być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania egzekucyjnego. Wskazana przez Skarżącego kwestia przedawnienia wykracza poza ramy sprawy, a organ nie jest uprawniony do jej badania, ponieważ objęta jest zakresem innego środka prawnego. 1.3. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący raz jeszcze powtórzył, że zajęcie świadczeń emerytalnych "zostało dokonane w oparciu o tytuły wykonawcze które powinny ulec przedawnieniu." Dalej zaś Skarżący podniósł między innymi, że rozstrzygnięcie organu było arbitralne, a dochodzenie od niego oprócz zaległości w składkach również odsetek za blisko 15 lat, chociaż te przedawniają się po trzech latach, za niezasadne. 1.4. Postanowieniem z 9 stycznia 2025 r. (nr 1201-IEE.7113.2.224.2024.2.AG) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach postanowienia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie zrekapitulował dotychczasowy przebieg postępowania oraz powoływanej w jego toku argumentacji. Dalej zaś stwierdził, że zagadnienie nieadekwatności środka zaskarżenia, które wnosi zobowiązany w toku postępowania egzekucyjnego było przedmiotem licznych wypowiedzi orzeczniczych. Mowa jest w nich między innymi o tym, że skargi na czynności egzekucyjne nie można traktować jako uniwersalnego środka zaskarżenia. Przykładowo w wyroku z 8 grudnia 2022 r. (sygn. akt III FSK 1405/21) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "skarga na czynności egzekucyjne może być skutecznie wywiedziona wyłącznie z takich okoliczności, które nie dają zobowiązanemu prawa do wystąpienia z innym środkiem prawnym, wynikającym z u.p.e.a. Omawiana skarga może dotyczyć wyłącznie konkretnej czynności organu egzekucyjnego, natomiast nie może obejmować zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, prawidłowości jego prowadzenia, czy działań wierzyciela poprzedzających wystawienie tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012r., o sygn. akt II FSK 2555/10)." W tym kontekście organ stwierdził, że zastosowany w sprawie środek egzekucyjny, polegający na zajęciu wskazanych świadczeń, został dokonany zgodnie z obowiązującą procedurą. W zawiadomieniu o zajęciu oznaczono strony postępowania, wskazano organ egzekucyjny, podano numery tytułów wykonawczych, określono wysokość dochodzonej należności, a także zawarto stosowne pouczenie. Wymogi formalne zawiadomienia o zajęciu z art. 79 u.p.e.a. zostały zatem spełnione. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ stwierdził, że nie może rozstrzygać tej kwestii w ramach skargi na czynność egzekucyjną. Może być ona przedmiotem rozstrzygnięcia w ramach sprawy o umorzenie postępowania egzekucyjnego – tak jak stanowi art. 59 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przez 30 lipca 2020 r. 2.1. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej przez Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podniesiono zarzuty naruszenia: - art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") poprzez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego oraz słusznego interesu Skarżącego; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów; - art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. poprzez ich pominięcie i niezastosowanie. 2.2. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. 2.3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie. W jej motywach organ podtrzymał swoją argumentację, stwierdzając, że nie znalazł podstaw, aby kierując się art. 54 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przez 30 lipca 2020 r.) uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. 3.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, dlatego Sąd uchylił postanowienia wydane przez organy w obu instancjach. 3.2. Rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze to, że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną – co wynika z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "P.p.s.a."). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. 3.3. Sąd, co do zasady, podziela stanowisko organów, zgodnie z którym skarga na czynności egzekucyjne przewidziana w art. 54 § 1 u.p.e.a. obejmuje jedynie badanie prawidłowości tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej (art. 33 u.p.e.a.). Równocześnie sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Innymi słowy złożona w tym trybie skarga dotyczyć może wyłącznie formalnoprawnych aspektów czynności egzekucyjnej, odnoszących się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Stąd też za niedopuszczalną uznaje się sytuację, w której będzie występowała konkurencyjność środków służących ochronie praw zobowiązanego zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mających prowadzić – w wyniku ich uwzględnienia – do jednakowych skutków procesowych. Rzecz jednak w tym, że treść pisma, które zainicjowało postępowanie, pomimo swojego tytułu, w istocie jest niejasne i może świadczyć o tym, iż Skarżący złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji w postaci przedawnienia obowiązku – o czym stanowi art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. Odnotować należy, że analogiczną regulację znajdujemy w obecnym stanie prawnym w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., w którym jest mowa o "nieistnieniu obowiązku". Przede wszystkim w piśmie zatytułowanym, jako "skarga" Skarżący nie podał jej podstawy prawnej, a jedynie ogólnie wskazał, że w jego ocenie zobowiązanie, którego dotyczyło zajęcie świadczeń emerytalnych, uległo przedawnieniu zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Dalej wyjaśnił powody, ze względu na które zobowiązanie to miało ulec przedawnieniu. Końcowo zaś podkreślił, że "czynności egzekucyjne zostały dokonane z naruszeniem prawa z powodu przedawnienia należności objętej tytułem wykonawczym" (k. 79 akt administracyjnych). Tego rodzaju argumentacja została sformułowana również w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS, a następnie podniesiona w skardze skierowanej do WSA w Krakowie. W żadnym z tych pism Skarżący nie wskazuje, aby złożony przez niego wniosek miał mieć swoje oparcie w art. 54 u.p.e.a. Konsekwentnie za to domaga się uznania, że zobowiązanie, które jest egzekwowane poprzez sporną czynność egzekucyjną (tj. zajęcie świadczenia emerytalnego), wygasło na skutek przedawnienia. Co więcej w zażaleniu Skarżący wprost stwierdza, że we wniosku podniósł zarzut przedawnienia, ten zaś błędnie nie został przez organ pierwszej instancji uwzględniony. Podnosi również: "zajęcie moich świadczeń zostało dokonane w oparciu o tytuły wykonawcze które powinny ulec przedawnieniu." (k. 88 akt administracyjnych). Z treści pism złożonych przez stronę w toku postępowania egzekucyjnego wynika zatem, że kwestia zajęcia świadczeń emerytalnych, czyli sama czynność egzekucyjna, jest wtórna względem zasadniczego zagadnienia, jakim jest przedawnienie zobowiązania. Treść tych pism każe przyjąć, że nie jest wcale oczywistym, iż Skarżący wniósł skargę na czynność egzekucyjną, a nie zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji. Wątpliwości te są tym istotniejsze, że według użytek w nich argumentacji można wnosić, iż dla Skarżącego wspomniana czynność egzekucyjna jest tylko pewnym zdarzeniem, które doprowadziło go do przekonania o konieczności obrony swoich interesów. Wszak zamiar organu egzekucyjnego, aby ze świadczenia emerytalnego dokonywać potrąceń na poczet zaległości w składkach, w sytuacji, gdy według strony zobowiązanie to uległo przedawnieniu – mógł wzbudzić jego sprzeciw. W tym przypadku pismo inicjujące postępowanie nie zostało w jednoznaczny sposób osadzone przez zainteresowanego w normach prawa, tj. nie wskazał on podstawy prawnej swojego żądania, a jedynie w ogólny sposób je zasygnalizował. 3.4. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu przed organem władzy publicznej obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą nieprecyzyjne, niejasne, czy nawet błędne oznaczenie sprawy lub pisma, nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania, ani ich rozpoznanie – lecz w oderwaniu od istoty sprawy lub pisma, czy w oderwaniu od rzeczywistych intencji strony. Innymi słowy, znaczenie ma istota pisma, warstwa merytoryczna żądania strony, a nie jego oznaczenie (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK 1996, Nr 6, poz. 52; uchwała NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09). Także w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obowiązuje ogólna zasada wypracowana w procedurze administracyjnej, według której o znaczeniu pisma decyduje jego treść, a nie forma (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 7 stycznia 2021 r., I SA/Gl 1220/20; WSA w Warszawie z 23 lipca 2004 r., III SA 1950/03; WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2011 r., I SA/Kr 1556/10). W związku z tym należy wskazać, że w przypadku wniesienia pisma zawierającego argumenty mieszczące się w podstawach zarzutów, zatytułowanego jednak jako skarga – organ powinien był zapytać stronę o wyrażenie i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie (art. 7 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania. Mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Ponadto treść art. 7 k.p.a. w której określono zasadę prawdy obiektywnej, wiąże się z obowiązkiem dokładnego ustalenia żądania strony, ponieważ to ono zakreśla granice danej sprawy. W tym przypadku Dyrektor Oddziału ZUS nie tylko mógł, ale powinien powziąć wątpliwości co do treści żądania i to na nim spoczywał obowiązek ich wyjaśnienia, po uprzednim przedstawieniu Skarżącemu (art. 7 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.) okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły wpływać na ustalenie praw i obowiązków Skarżącego, w kontekście przedstawionej przez niego sprawy. Tego rodzaju czynności jednak nie podjął, a zamiast tego bezzasadnie przyjął, że Skarżący wniósł skargę przewidzianą w art. 54 § 1 u.p.e.a. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie błędu tego nie dostrzegł, a w konsekwencji również potraktował pismo strony, jako skargę na czynność egzekucyjną, i w dokonał jego merytorycznej oceny w sposób właściwy dla tego rodzaju środków zaskarżenia. 3.5. W ocenie Sądu dostrzeżone uchybienie nie może zostać rozstrzygnięte przez organ zażaleniowy, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, jak również przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie przez organ zażaleniowy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wskazaną w art. 15 k.p.a. Podstawą dla tego rozstrzygnięcia jest art. 135 P.p.s.a., który przewiduje, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). 3.6. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wyrażonej powyżej oceny prawnej, a przede wszystkim zwróci się do Skarżącego o sprecyzowanie podstawy prawnej swojego żądania. Przy czym, kierując się treścią art. 7 oraz art. 9 k.p.a., pouczy we właściwy sposób stronę skarżącą oraz poinformuje ją o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. 3.7. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 135 tej ustawy.