III SA/Kr 4/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia 3 listopada 2009 r. , Nr : [...] z przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. II. orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane . Zaskarżoną przez A. P. decyzją z dnia 03.11.2009r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. znak [...] o pozbawieniu skarżącej z dniem 17.09.2009r. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz. 415). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 19.03.2009r. A. P. zarejestrowała się w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] Prezydent Miasta uznał skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 19.03.2009r. i przyznał jej prawo do zasiłku dla osób bezrobotnych od dnia 27.03.2009r. W dniu 17.09.2009r. skarżąca otrzymała skierowanie na staż w Urzędzie Skarbowym, na którym widnieje adnotacja, że skarżąca odmówiła podjęcia stażu w US na proponowanym jej stanowisku archiwisty. Następnie, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] powołując się na przepisy art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 , art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pozbawił skarżącą statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że utrata uprawnień nastąpiła z uwagi na odmówienie przez skarżącą bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji stażu, przy czym pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje na okres 120 dni. Odwołując się od tej decyzji, A. P. podała, że nie odmówiła przyjęcia stażu w Urzędzie Skarbowym, a adnotacja o odmowie przyjęcia stażu na stanowisku archiwisty została spisana bez jej wiedzy i bez możliwości skonsultowania jej z pracownikiem Urzędu Skarbowego. Wyjaśniła, że po zgłoszeniu się na miejsce stażu uzyskała na wstępie informację, że nie potrzebują w ogóle stażystów na stanowisku archiwisty a skarżąca jest piątą czy nawet szóstą osobą, która została skierowana na to stanowisko. Mimo prośby skarżącej odnotowania tego faktu na zgłoszeniu, pracownik odmówił i poinformował, że jest wolne stanowisko w księgowości. Wymaga się jednak na tym stanowisku wiedzy stażysty co do programu komputerowego stosowanego w dziale księgowości. Z tego względu skarżąca nie zdecydowała się przyjąć stażu w księgowości. Później nastąpiło podpisanie skierowania przez pracownika urzędu. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję, podzielając w całości ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji i podkreślając, że odmowa przyjęcia przez skarżącą stażu w Urzędzie Skarbowym była nieuzasadniona w świetle tego, iż nawet przyjąwszy, że to pracownik Urzędu samodzielnie uczynił adnotację o odmowie przyjęcia stażu w księgowości – to w gestii skarżącej było wyjaśnienie tego i ewentualne skorygowanie treści adnotacji. Skarżąca zwróciła tymczasem skierowanie do urzędu, nie podejmując żadnych wyjaśnień czy sprostowań. W skardze na powyższą decyzję A. P., nie zgadzając się z uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego, podała, że podejmowała próby wyjaśnienia w Urzędzie Pracy motywów odmowy przyjęcia stażu i okoliczności rozmowy z pracownikiem Urzędu Skarbowego, jeszcze zanim decyzja o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej zapadła. Otrzymała jedynie zdawkową informację, że wyjaśnienie powinna przedstawić po decyzji, którą ma otrzymać wkrótce z urzędu. Na rozprawie w dniu 18.05.2010r. skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że w Urzędzie Pracy nie było stanowiska archiwistki a pracownik, z którym rozmawiała nie chciał sporządzić adnotacji, że nie ma takiego stanowiska natomiast zaproponował odbycie stażu w księgowości, informując, że księgowość jest skomputeryzowana i nie ma osoby w tym dziale, która mogłaby wprowadzić skarżącą w rodzaj pracy w księgowości, stąd musiałaby samodzielnie poznawać i stosować program używany w księgowości. W czasie gdy wypełniana była adnotacja o wyniku rozmowy w sprawie stażu – przeprowadzała pilną rozmowę telefoniczną, w której została poinformowana o ważnym zdarzeniu rodzinnym, stąd uszedł jej uwadze moment sporządzania adnotacji. Zwróciła adnotację zgodnie z poleceniem do Urzędu Pracy z zamiarem wyjaśnienia "nieporozumienia", które zaszło w Urzędzie Skarbowym. Było to jeszcze przed wydaniem decyzji o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej. W Urzędzie Pracy poinformowano ją jedynie, że będzie miała prawo do odwołania się od decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego. Stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy brzmi w ten sposób, że "starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który (...) odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie". Inną formą pomocy jest m.in. skierowanie bezrobotnego na podstawie art. 53 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy na staż do pracodawcy, rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub pełnoletniej osoby fizycznej, zamieszkującej i prowadzącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej, w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym obejmującym obszar użytków rolnych o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub prowadzącej dział specjalny produkcji rolnej, o którym mowa w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, z późn. zm.). Prawo starosty do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej jest ujęte przepisem, który z jednej strony obliguje starostę w sytuacji w tym przepisie wskazanej do wydania decyzji o pozbawieniu statusu ale z drugiej strony przepis ten zawiera pewien zakres uznania administracyjnego związany z pojęciem: "bez uzasadnionej przyczyny". Każdorazowo organ administracyjny jest zobowiązany ocenić czy w okolicznościach sprawy mamy do czynienia z uzasadnioną bądź nieuzasadnioną odmową podjęcia czy to propozycji zatrudnienia czy propozycji innego rodzaju pomocy. Ocena tego rodzaju powinna odbyć się w ramach, które wyznaczają przepisy postępowania administracyjnego. Należy tu wymienić art. 7 kpa stanowiący, że "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" oraz art. 77 § 1 stanowiący z kolei, że "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Kontrola wydanych w sprawie A. P. decyzji prowadzi do wniosku, że organy naruszyły powołane /;wyżej przepisy postępowania, gdyż dokonały niekompletnego ustalenia faktycznego sprawy, w ten sposób doprowadzając do sytuacji, w której należy uznać, że decyzja o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku jest decyzją przedwczesną. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest lakoniczne, stwierdzające, że skarżąca bez uzasadnionej przyczyny odmówiła podjęcia stażu na stanowisku archiwisty w Urzędzie Skarbowym. Decyzja nie odnosi się do okoliczności w których ta odmowa miałaby być wyrażona. Tymczasem skarżąca wyjaśniła, że zanim decyzja pierwszej instancji zapadła podejmowała próby wyjaśnienia stanu rzeczy w siedzibie Urzędu Pracy. Kwestią nie budzącą wątpliwości jest z jednej strony treść skierowania na staż i treść adnotacji pracownika Urzędu – że A. P. odmówiła przyjęcia stażu na stanowisku archiwisty, niemniej jednak w ocenie Sądu oparcie się jedynie na tego rodzaju dokumencie wobec argumentacji skarżącej było daleko niewystarczające. Skarżąca wywodzi mianowicie okoliczności, które mogą rzutować na ostateczną ocenę zasadności bądź nie odmowy podjęcia stażu w Urzędzie Skarbowym. Wyjaśnia bowiem, że w rzeczywistości w Urzędzie Skarbowym nie było wolnego stanowiska dla stażysty w archiwum a jedyne wolne miejsce było w księgowości, w której skarżąca nie mogła przyjąć stażu, podając zasadne w jej ocenie argumenty przeciw. Chodziło o nieumiejętność obsługi programu komputerowego używanego w księgowości i obawę, że nie będzie mogła być przyuczona. Organ drugiej instancji pomimo, że zgodnie z art. 136 kpa może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji – w sposób dowolny przyjął za organem pierwszej instancji, że skarżąca odmówiła przyjęcia stażu w Urzędzie Skarbowym bez uzasadnionej przyczyny, dokonując niesłusznej wykładni tego pojęcia na tle sprawy - uznając, iż brak uzasadnienia wywieść należy stąd, że A. P. w sytuacji gdy kwestionowała treść adnotacji winna kwestie te wyjaśnić w pierwszej kolejności z pracownikiem urzędu skarbowego a w dalszej kolejności z organem, który ja skierował. Tymczasem w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji skarżąca zasygnalizowała organowi odwoławczemu, że tego rodzaju próby podjęła i organ miał obowiązek w świetle powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego podjąć stosowne działania wyjaśniające rzeczywisty przebieg stanu faktycznego niezbędny do oceny czy w istocie rzeczy odmowa przyjęcia przez skarżącą stażu była uzasadniona czy nie. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wziąć pod uwagę również tę okoliczność, że skarżąca otrzymawszy skierowanie na staż w Urzędzie Skarbowym nie zaoponowała w żaden sposób przeciwko tego rodzaju skierowaniu a wręcz przeciwnie – udała się na miejsce pracodawcy, u którego staż miał się obywać. Okoliczności, które są istotne z punktu widzenia ustalenia stanu faktycznego miały miejsce na terenie pracodawcy – Urzędu Skarbowego – i to te okoliczności organ pierwszej instancji musi w sposób kompletny i wystarczający ustalić, a w sytuacji gdyby wyniki postępowania wyjaśniającego dałyby ponownie podstawę do uznania, że odmowa w istocie była nieuzasadniona, dopiero wówczas decyzja na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...) znalazłaby umocowanie faktyczne. Wobec powyższego, uznając, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tego względu, że niewyjaśnienie stanu faktycznego nie pozwala Sądowi na merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji co oznacza, że naruszenie mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy . W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.