III SA/Kr 40/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Halina Jakubiec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Prezydent Miasta, działając na podstawie : - art. 104, art. 107 i art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) , - oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1, art. 40 ust. 2, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 z późn. zm.) - § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) - decyzją z dnia [...] 2010r przyznał skarżącemu P. T. zasiłek celowy w kwocie 20.000,oo zł na pokrycie kosztów remontu budynku usytuowanego w A przy ulicy B, z przeznaczeniem na zakup materiałów, kosztów wykonania prac remontowo - budowlanych, a także na pokrycie kosztów niezbędnego wyposażenia budynku stanowiącego jego część , w związku z poniesionymi stratami w wyniku występowania w maju i czerwcu 2010 roku niekorzystnych warunków atmosferycznych na terenie Gminy. W wydanej decyzji, w jej pkt. 7 organ m.in. zobowiązał skarżącego do przedłożenia faktur lub rachunków dokumentujących poniesione wydatki na pokrycie kosztów prac wskazanych w przedmiotowej decyzji i orzekł, że prace mają być wykonywane przez podmioty świadczące usługi w zakresie robót budowlanych i/lub instalacyjnych. Zakres działalności gospodarczej podmiotu wykonującego prace winien obejmować roboty budowlane , co też powinno zostać odnotowane w KRS lub ewidencji działalności gospodarczej podmiotu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący odwołał się od ww. decyzji i wniósł o jej zmianę przez rozszerzenie zapisu określającego konieczność wykonywania prac przez podmioty świadczące usługi w zakresie robót budowlanych i instalacyjnych, (których zakres działalności gospodarczej ma obejmować roboty budowlane wpisane do KRS lub ewidencji działalności gospodarczej)- o prace wykonywane przez osoby na podstawie umowy o dzieło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 29 października 2010r utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swej decyzji , organ odwoławczy podniósł , że pomoc na usuwanie skutków powodzi jest przyznawana na podstawie art.40 ww. ustawy o pomocy społecznej w ramach tzw. uznania administracyjnego, które nie może jednak nosić cech dowolności. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego , przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do pozostałych okoliczności decydujących o przyznaniu wnioskowanej formy pomocy. W rozpatrywanej sprawie , w ocenie organu odwoławczego , decyzja organu I instancji została podjęta po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego, a sporządzony w sprawie kosztorys strat po powodzi w domu skarżącego został zweryfikowany przez komisję powołaną przez Gminę. Wycena wielkości szkód wyrządzonych przez powódź była dokonywana według przyjętych cen rynkowych tj. średnich bazowych rynkowych cen ustalonych do wyceny szkód powstałych w wyniku powodzi w maju i czerwcu. 2010r. Kwoty te zostały ustalone na zasadzie minimalnych nakładów, za które można wykonać te roboty i stosowane były dla wszystkich poszkodowanych jednakowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego o rozszerzenie kręgu wykonawców - podmiotów wykonujących prace remontowe i wystawiających faktury , bądź też rachunki potwierdzające wykonanie zleconych prac - na osoby nie prowadzące działalności gospodarczej. Organ I instancji nie wyłączył bowiem możliwości zlecenia napraw w trybie umowy o dzieło, a jedynie określił podmioty , które mogą wykonywać te prace, wskazując aby wykonawcą robót był podmiot, który wykonuje czynności remontowe w ramach swojej zarejestrowanej działalności gospodarczej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji , że wypłata zasiłku celowego udzielanego na podstawie art. 40 ust 2 ww. ustawy o pomocy społecznej następuje z dotacji rządowej i niezbędnym jest zadbanie przez organ I instancji, by środki pieniężne nie zostały zmarnotrawione, a rozliczenie wydatkowanych kwot było potwierdzone fakturami i rachunkami. Ponadto , zgodnie z art. 40 ust. 3 ww. ustawy , przedmiotowy zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi, tym bardziej organ I instancji był władny do orzeczenia , w jakich sytuacjach przyznany zasiłek może podlegać zwrotowi. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżący podniósł , że zgodnie z warunkiem nałożonym w decyzji organu pierwszej instancji , wykonywanie prostych prac budowlanych wyklucza rozliczanie tych prac przez osoby na podstawie umowy o dzieło, jeśli osoby te nie posiadają zarejestrowanej działalności gospodarczej. Z kolei osoby prowadzące zarejestrowaną działalność gospodarczą wystawiają faktury VAT lub rachunki i nie ma konieczności wykonywania tych prac na podstawie umowy o dzieło. W ocenie skarżącego , powyższe stanowisko organu jest nie zgodne z art. 627-646 Kodeksu cywilnego oraz punktem 3.17 Wytycznych Urzędu Wojewódzkiego , zgodnie z którym w decyzji należy stronę zobowiązać do przedłożenia, w ustalonym terminie, faktur lub innych stosownych dokumentów potwierdzających dokonanie wydatku na cel określony w decyzji, oraz zamieścić pouczenie o skutkach nie przedłożenia ww. dokumentów." Zdaniem skarżącego , zgodnie z ww. Wytycznymi , dopuszczono stosownie innych dokumenty potwierdzających poniesienie wydatków na określony w decyzji cel i nie wykluczono prac remontowych wykonanych na podstawie umowy o dzieło przez osoby nie posiadające zarejestrowanej działalności gospodarczej. Zgodnie z artykułem 110 ust .2 ww. ustawy o pomocy społecznej "Gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę" , a zatem Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej powinien zastosować się do ustaleń wojewody i dopuścić również "inne stosowne dokumenty potwierdzające dokonanie wydatku na cel określony w decyzji". Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego dotyczącym zapobiegania marnotrawieniu środków wypłaconych na podstawie ustawy o pomocy społecznej i rozliczanie wydatkowanych kwot na podstawie faktur i rachunków , gdyż prace remontowe zostały wykonane rzetelnie ,,, a od wypłaconej kwoty został zapłacony podatek PIT- 4 w kwocie 841 zł do urzędu skarbowego". Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz pkt. 7 decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie , że organ pierwszej instancji był władny do orzeczenia , w jakich warunkach przyznany zasiłek celowy może podlegać zwrotowi , a w konsekwencji do za mieszczenia warunku , by prace wykonane były przez podmioty świadczące usługi w zakresie robót budowlanych i instalacyjnych , których zakres jest wpisany do KRS lub ewidencji działalności gospodarczej. Takie bowiem kryterium było stosowane do wszystkich osób ubiegających się o zasiłek celowy przyznawany na podstawie art.40 ww. ustawy o pomocy społecznej w kwotach przekraczających 20.000,00 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji . Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania , że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Dz 2002 r Nr 153, poz.1270) . Dokonując kontroli we wskazanym zakresie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta wydał w dniu [...] 2010r decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 20.000,oo zł na pokrycie kosztów remontu budynku usytuowanego w A przy ulicy B, w związku z poniesionymi stratami w wyniku występowania w maju i czerwcu 2010 roku niekorzystnych warunków atmosferycznych na terenie Gminy. W decyzji tej został zawarty warunek , że prace mają być wykonywane przez podmioty świadczące usługi w zakresie robót budowlanych i/lub instalacyjnych. Zakres działalności gospodarczej podmiotu wykonującego prace winien obejmować roboty budowlane , co powinno zostać odnotowane w KRS lub ewidencji działalności gospodarczej podmiotu. Skarżący nie kwestionując wysokości przyznanej pomocy wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ww. warunku w ten sposób , aby prace przy remoncie budynku mogły wykonywać podmioty na podstawie umowy o dzieło , które nie mają zarejestrowanej działalności gospodarczej. Organy administracyjne odmówiły zamiany wydanej decyzji w zakresie żądanym przez skarżącego. Zasiłek celowy został przyznany skarżącemu na podstawie art. 40 ust. 2 ww. ustawy o pomocy społecznej. Jak słusznie podnosił organ odwoławczy, decyzje wydawane w oparciu o wskazany przepis są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego , a wypłata zasiłku następuje z dotacji rządowej. Zasadą jest , że przyznany zasiłek podlega zwrotowi . Ustawodawca w art. 40 ust. 3 tej ustawy ustanowił wyjątek od tej zasady polegający na możliwości przyznania zasiłku bez obowiązku jego zwrotu , ale w ściśle określonych sytuacjach. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy , należy stwierdzić , że skarżącemu został przyznany zasiłek celowy bez obowiązku jego zwrotu , ale po spełnieniu określonych warunków. Jednym z tych warunków, było to , aby prace przy remoncie budynków wykonywały podmioty prowadzące zarejestrowaną działalność gospodarczą i których zakres działania w tym zakresie jest odnotowany w KRS lub w ewidencji działalności gospodarczej . W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę , zamieszczenie powyższego warunku mieści się w granicach uznania administracyjnego . Odmowa zmiany tego warunku poprzez dopuszczenie możliwości wykonywania tych prac przez podmioty nie zarejestrowane jest zgodna z prawem , bowiem , jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze , to kryterium było stosowane wobec wszystkich osób , którym został przyznany zasiłek celowy w kwocie przekraczającej 20.000,00 zł. Sąd podzielił stanowisko i ocenę organu administracyjnego , że zamieszczenie tego warunku miało na celu zadbanie , by środki pochodzące z dotacji rządowej nie zostały zmarnotrawione , by prace były wykonane przez profesjonalne podmioty , a rozliczenie wydatkowanych kwot było potwierdzone fakturami i rachunkami. Podkreślić należy , że wszędzie tam, gdzie wydatkowane są środki publiczne , obowiązuje dyscyplina finansowa polegająca na tym , aby kryteria rozliczenia tych środków były po pierwsze – jednakowe wobec wszystkich osób znajdujących się w podobnej sytuacji, po drugie – aby kryteria były jasne i precyzyjne. Warunek , że zasiłek celowy ma rozliczony na podstawie rachunków i faktur wystawionych przez zarejestrowane podmioty gospodarcze prowadzące określony rodzaj działalności spełnia powyższe kryteria i wprowadza przejrzystość w ich dysponowaniu. Czynienie wyjątków, zmiana zasad w zakresie sposobu rozliczania zasiłków celowych - z powyższego punktu widzenia – jest niewskazana , bowiem może być źródłem nadużyć w tym zakresie. Reasumując należy stwierdzić , że jeżeli określone kryteria rozliczania zasiłków celowych stosowane są przez organy administracyjne wobec wszystkich znajdujących się w podobnej sytuacji, to działania takie mieszczą się w ramach dopuszczalnego przez prawo uznania administracyjnego i nie mają one cech dowolności . W rozpatrywanej sprawie uznanie to nie zostało przekroczone, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została w sposób należyty uzasadniona i to w sposób poddający się weryfikacji. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela , o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny . W interesie społecznym jest , jak wyżej podniesiono , aby kryteria rozliczenia przyznanych zasiłków celowych były jednakowe wobec wszystkich , jasne , precyzyjne i przejrzyste. Odnosząc się do zarzutów skargi , należy stwierdzić , że argumentacja dotycząca naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego dopuszczającego możliwość zawierania umów o dzieło , nie mogła odnieść zamierzonego skutku , bowiem – jak wyżej podniesiono – organ administracyjny działał w ramach uznania administracyjnego i był uprawniony do zamieszczenia w wydanej decyzji warunków , od których spełnienia zależało przyznanie zasiłku celowego bezzwrotnego. Warunek ten , wbrew zarzutom skargi , nie narusza wskazane w skardze przepisy Kodeksu cywilnego , bowiem nie wyklucza możliwości zawierania przez skarżącego umów o dzieło na wykonanie prac remontowych przy uszkodzonym budynku. Warunek ten ogranicza jedynie krąg podmiotów , których faktury lub rachunki podlegają rozliczeniu w ramach przyznanego zasiłku celowego bezzwrotnego , stanowiąc że rozliczeniu takiemu podlegać będą tylko faktury i rachunki wystawione przez zarejestrowane podmioty gospodarcze prowadzące działalność w zakresie przedmiotu umowy. Jeżeli skarżący chce skorzystać z bezzwrotnej pomocy państwa w usunięciu szkód w swoim budynku , zobowiązany jest do rozliczenia się z wydatkowanych środków pochodzących z dotacji rządowej na zasadach określonych w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010r. Jeżeli chodzi o Wytyczne Urzędu Wojewódzkiego , należy stwierdzić , że również argumentacja skargi w tym zakresie nie mogła spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji , bowiem kontrola sądu administracyjnego dokonywana jest pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami. Wytyczne nie mają takiego charakteru . Uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygniecie i tym samym odmawiając skarżącemu zmianę zasad rozliczania przyznanego zasiłku celowego, nie przekroczyło granic uznania administracyjnego, a zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie , dlatego Sąd działając na podstawie art.151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.