III SA/Kr 400/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. R. na czynność Wójta Gminy Tokarnia z dnia 17 stycznia 2023 r. znak: GK.6624.4.5.2023 w przedmiocie nadania numeru porządkowego budynku I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy Tokarnia na rzecz skarżącego K. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy T. zawiadomieniem z 17 stycznia 2023 r., znak GK.6624.4.5.2023 zawiadomił skarżącego K. R., że dla budynku mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości oznaczonej działką o nr ew. 1, obręb [...] (T.), gmina T., został nadany numer porządkowy A. Wskazano, że numer porządkowy nieruchomości został ustalony jako czynność materialno-techniczna w celu uporządkowania numeracji porządkowej nieruchomości położonych w T. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącemu 18 stycznia 2023 r. (k. 14 a.s.) W podstawie prawnej ww. zawiadomienia organ wskazał art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.) oraz Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologu z dnia 21 lipca 2021 r. ws. ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368). Skarżący w piśmie z 30 stycznia 2023 r. wniósł do organu wniosek o uchylenie powyższej czynności nadania numeru porządkowego A budynkowi na nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. 1 w T. Zdaniem skarżącego, nie wystąpiły żadne okoliczności faktyczne, ani prawne dające podstawy do nadania temu budynkowi nowego numeru porządkowego. Skarżący, uzasadnił, dlaczego w jego ocenie, numer porządkowy powinien zostać nadany nowo wybudowanemu budynkowi mieszkalnemu na działce nr 2. Dołączył do pisma pozwolenie na budowę z 28.09.1966 r., decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...], akt notarialny oraz mapę z wykazem synchronizacyjnym. W odpowiedzi na ww. pismo, Wójt Gminy T. w piśmie z 8 lutego 2023 r. poinformował skarżącego dlaczego nie widzi podstaw do uchylenia ww. czynności. Wójt Gminy T. wskazał m.in., że zgodnie z rejestrem nadanych nr porządkowych w gminie T., prowadzonym od numeracji nieruchomości w gminie T., nr porządkowy B figuruje na działce ew. 2. (...) Numer porządkowy budynku może zostać nadany na nowy budynek po uprzedniej rozbiórce budynku, na który został nadany numer porządkowy. Zgodnie z pismem skarżącego, budynek na dz. nr 1, obręb T., został wybudowany i był użytkowany pomimo, że na dz. nr 2 nadal istniał budynek, który miał nadany nr porządkowy B. Formalnie nie doszło do zmiany numeracji na tym budynku, gdyż budynek istniał. Zgodnie z przepisami, nowo wybudowany budynek powinien mieć nadany numer porządkowy lub powinien zostać rozebrany stary budynek na dz. nr 2 i na wniosek właścicieli powinien zostać przeniesiony nr B na nieruchomość na dz. nr 1. Żadna z tych czynności nie została dokonana więc budynek nr B znajdował się ciągle na dz. nr 2. W związku z budową nowego budynku na dz. nr 2 i rozbiórką starego, nr porządkowy B został przniesiony na nowo wybudowany budynek. W momencie rozbiórki starego budynku na dz. nr 2 nikt z właścicieli budynku na dz. nr 1 nie zwrócił się do organu o wyjaśnienie sprawy związanie z nieprawidłową numeracją porządkową. W piśmie z dnia 17 lutego 2023 r. skarżący wniósł skargę na ww. czynność Wójta Gminy T., znak GK.6624.4.5.2023 o nadaniu numeru porządkowego A. budynkowi mieszkalnemu na nieruchomości oznaczonej działką o nr ew. 1. Skarżący zarzucił naruszenie art. 47a ust 5 ustawy dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez bezprawną próbę nadania numeru porządkowego "A" budynkowi mieszkalnemu usytuowanemu na działce nr 1 w T., w sytuacji, kiedy budynek ten był oznaczony w sposób legalny numerem porządkowym "B" od 1966 r.; - 47a ust. 9 ustawy dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zaniechanie nadania nowego numeru porządkowego nowo wybudowanemu budynkowi mieszkalnemu usytuowanemu na działce nr 2 w T. Skarżący uzasadnił swoje zarzuty w skardze. Wobec powyższego, skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania w całości czynności Wójta Gminy T. polegającej na nadaniu numeru porządkowego budynkowi mieszkalnemu usytuowanemu na dz. o nr ew. 1 w T., uchylenie zaskarżonej czynności Wójta Gminy T. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według przepisów prawa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawarte w piśmie z 8 lutego 2023 r. (pod nazwą informacja). NSA postanowieniem z 12 marca 2024 r., sygn. akt I OZ 112/24 oddalił zażalenie skarżącego na podstawieniem WSA w Krakowie z 28 lipca 2023 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (...). Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami i zasadami powinien kierować się organ administracji publicznej w procedurze nadawania numeru porządkowego nieruchomości. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że zawiadomienie o nadaniu numeru porządkowego nieruchomości bezspornie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która jest objęta kognicją sądów administracyjnych. Rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem swej skargi K. R. uczynił skierowane do niego zawiadomienie Wójta Gminy T. o nadaniu numeru porządkowego A budynkowi mieszkalnemu, usytuowanemu na nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. 1, obręb [...] (T.), gmina T. Podstawę do podjęcia czynności nadawania i zmieniania numerów porządkowych dla nieruchomości stanowią przepisy prawa ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 1990 ze zm.), dalej w skrócie "p.g.k." w szczególności rozdziału 8a zatytułowanego "Ewidencja miejscowości, ulic i adresów", a także rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologu z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368), zwane dalej rozporządzeniem Jak stanowi art. 47a ust. 1 pkt 1 p.g.k. ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy. Numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają (art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a p.g.k.). Z kolei, zgodnie z art. 47a ust. 5 ustawy kompetencja do ustalania numerów porządkowych budynków przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który czyni to z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Stosownie do ust. 9 tego przepisu, numery porządkowe nowo budowanych budynków, niewykazanych w ewidencji, o której mowa w ust. 4, ustala się przed rozpoczęciem ich użytkowania. Należy następnie podkreślić, że przepisy wskazanej wyżej ustawy nie normują szczegółowych zasad, według których następuje nadanie numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmiana. Szczegółowe reguły dotyczące nadawania numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmiany ustalone zostały przepisami w/w rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. Rozporządzenie to określa zakres informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizacje i tryb tworzenia, aktualizacji i udostępniania baz danych ewidencji oraz wzór wniosku o ustalenie numeru porządkowego budynku (§ 1 rozporządzenia). Stosowanie do § 2 pkt 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów numer porządkowy to unikalny numer nadany obiektowi, związany z ulicą lub placem znajdującymi się w danej miejscowości, a jeżeli w miejscowości nie nadaje się nazw ulicom i placom, numer określony unikalnie w obszarze danej miejscowości. § 9 rozporządzenia stanowi natomiast, że: Aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się z urzędu w trybie czynności materialno-technicznej, w przypadku gdy: 1) nastąpiła zmiana danych, o których mowa w § 4 ust. 1-3; 2) został nadany nowy numer porządkowy; 3) nadano nazwę ulicy albo placowi w drodze uchwały rady gminy; 4) została ustalona nowa urzędowa nazwa miejscowości w trybie przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443); 5) obiekty przestrzenne ujawniane w ewidencji zakończyły swój cykl istnienia; 6) istniejąca numeracja porządkowa zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie; 7) zostały stwierdzone rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, które wskazują na konieczność poprawy ewidencji. Przytoczony przepis zawiera zatem katalog przypadków, w jakich dozwolona jest z urzędu modyfikacja istniejących w ewidencji danych w zakresie numeracji porządkowej budynków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko, zgodnie z którym nadanie numeru porządkowego, jak też odmowa jego nadania ma formę czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynności innej niż decyzja lub postanowienie, podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niesporne jest też w orzecznictwie, że nadanie numeru porządkowego następuje w procedurze uproszczonej, w której organ nie rozstrzyga sporu o prawo, nie decyduje o sytuacji prawnej podmiotu, a przypisuje dany numer do wskazanego budynku, co jest czynnością faktyczną, o charakterze technicznym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 4370/18, przypisanie numeru ma oczywiście znaczenie w obrocie prawnym, lecz jedynie porządkujące a nie ustrojowe (materialne) czy procesowe (orzeczenie dostępne w Internecie pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Podsumowując, postępowanie o nadanie numeru porządkowego w istocie sprowadza się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości m.in. w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny wynikający z odpowiednich dokumentów. Z przepisów wynika, że nadanie numeru porządkowego odbywa się w stosunku do budynków "wybudowanych, w budowie i prognozowanych do wybudowania"; też na skutek wniosku, który oprócz wskazania danych identyfikujących wnioskodawcę i przedmiot wniosku, powinien zawierać informacje o położeniu budynku według danych z ewidencji gruntów i budynków. Nie jest zatem zupełnie bez znaczenia aktualny stan prawny i faktyczny budynku. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2023 r., sygn. II OSK 265/211 (...) zawiadomienie powinno spełniać wymogi funkcjonalne zbliżone do tych, które wynikają z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., jest oczywiste, że przepisy te nie są stosowane w przedmiotowym postępowaniu bezpośrednio. Podsumowując, wskazać należy, że postępowanie w sprawie zmiany numeracji porządkowej budynków nie jest klasycznym jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, nie znajdują zatem do tego postępowania wprost zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak postępowanie takie stanowi rodzaj postępowania administracyjnego, a więc zapewnione w nim powinny być podstawowe standardy takiego postępowania. Zatem do tego postępowania odpowiednie zastosowanie znaleźć powinna zasada wyrażona w art. 6 kpa obligująca organ władczo rozstrzygający o prawach i obowiązkach strony do działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada praworządności jest nie tylko ogólna zasada postępowania administracyjnego, lecz również zasada konstytucyjna wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, ze organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (vide wyr. WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2801/16). Mając zatem na uwadze powyższe, należy uznać, że w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości organ administracyjny obowiązany jest nie tylko wskazać stronie podstawę prawną swego działania, przedstawić stan faktyczny, ale też uzasadnić konieczność zmiany numeracji porządkowej nieruchomości z powołaniem się na materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie organ nie sprostał powyższym wymogom. Po pierwsze, w piśmie z dnia 17 stycznia 2023 r. organ, poza wskazaniem podstawy kompetencyjnej (tj. wskazania art. 47a ust. 5 ustawy), nie wskazał podstawy prawnej dokonanej czynności, nie przedstawił stanu faktycznego sprawy, ani nie uzasadnił swego stanowiska. Można tylko domyślać się, że chodzi o przyczyny określone w § 9 pkt 6 rozporządzenia (istniejąca numeracja porządkowa zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie) lub § 9 pkt 7 rozporządzenia (zostały stwierdzone rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, które wskazują na konieczność poprawy ewidencji) rozporządzenia. Organ gminy dokonując tak istotnej dla funkcjonowania właścicieli nieruchomości czynności skutkującej aktualziacją/zmianą numerów porządkowych domów mieszkalnych (zawiadomienie generuje konieczność dostosowania ważnych dla prawa publicznego i prywatnego dokumentów) winien wskazać adresatom owej czynności wyraźną podstawę prawną swych działań, tak aby nie stwarzać niebezpieczeństwa konieczności wypełniania tej podstawy w sposób swobodny zarówno przez osoby, których interesu prawnego czynność ta dotyczy jak również instytucje kontroli, jak sąd administracyjny. Innymi słowy, działania organu w tym zakresie nie mogą być dowolne, a winny być oparte o należycie zebrane dowody, ustalony niewątpliwie stan faktyczny, który zostanie następnie przyporządkowany do określonej części jednostki redakcyjnej stosownego przepisu prawa. Tego wymogu zaskarżone zawiadomienie nie zawiera. W państwie prawa nie wystarczy wskazać ogólne podstawy prawnej działania władczego ( tak jak w tej sprawie poprzez tylko podanie art. 47a ust. 5 ustawy) lecz konieczne jest wyjaśnienie, jaki konkretnie przepis został zastosowany. Adresat aktu nie może mieć wątpliwości na temat powodów prawnych i faktycznych aktualizacji numeracji (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 249/22). Po drugie, w ocenie Sądu ustaleń organu w powyższym zakresie nie sposób zweryfikować na podstawie nadesłanych akt administracyjnych. W szczególności materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na zrewidowanie stanowiska organu, co było podstawą nadania numeru porządkowego nieruchomości skarżącego. Argumenty mające przekonywać za zastosowaniem przepisów pozwalających na aktualizację istniejącej numeracji winny znaleźć się w uzasadnieniu czynności materialno-technicznej, jeżeli takowa ponownie zostanie przez w/w organ podjęta. Na rozprawie w dniu 23 maja 2024. pełnomocnik organu wskazał, że "wydaje się, iż skarżący posługiwał się nr B. Tymczasem nie mógł być używany 1 numer dla 2 różnych budynków (...)". Powyższe uchybienia przepisom prawa prowadzić musiały do stwierdzenia bezskuteczności czynności organu. Stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy T. nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez organ w przyszłości. Odniesienie się do zarzutów skargi na tym etapie jest przedwczesne. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.