III SA/Kr 402/18

|Sygn. akt III SA/Kr 402/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 sierpnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.), WSA Barbara Pasternak, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r., sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania skargę oddala. Decyzją z [...] 2017 r. Starosta odmówił skarżącej J. P. aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu R, polegającej na zmianie pola powierzchni należącej do niej działki ewidencyjnej nr [...], objętej KW nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego: 1) dokumentacji pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dokumentacja katastralna, dokumentacja z założenia ewidencji gruntów z roku 1969, odnowienia ewidencji gruntów), 2) treści księgi wieczystej nr [...] oraz 3) akt postępowania administracyjnego prowadzonego znak: [...], doprowadziła go do wniosku, że aktualny stan prawny ww. działki był zgodny z dostępnymi materiałami źródłowymi. Nie można było bowiem dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone już w ewidencji. Dlatego też przedłożone przez skarżącą dokumenty, w tym opracowania geodezyjne, straciły walor aktualności, a na wezwanie organu skarżąca nie dostarczyła dokumentacji, która zawierałaby wykaz zmian dla ww. działki. Organ dodatkowo wyjaśnił, że kwestia zmiany pola powierzchni ww. działki była już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] 2010 r., odmawiającą skarżącej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu R. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z [...] 2012 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 września 2013 r., III SA/Kr 1382/12 oddalił skargę wniesioną na decyzję organu II instancji. Organ podał, że skarżąca i jej mąż nabyli prawo własności ww. działki o pow. 0,2821 ha na podstawie Aktu Własności Ziemi, który z dniem 20 maja 1973 r. uzyskał prawomocność i stanowił podstawę ujawnienia stanu własności w ewidencji gruntów, a także w księdze wieczystej. Z kolei stan posiadania oraz powierzchnia nieruchomości do wydania Aktu Własności Ziemi określane były według danych zawartych w ewidencji gruntów. Operat ewidencji gruntów dla miasta R został założony w oparciu bezpośredni pomiar ustalonych granic wykonany w 1967 r. i przyjęty do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 22 maja 1969 r. za numerem [...]. Na operat składały się rejestry gruntów oraz mapy ewidencyjne w skali 1:1000 wykonane na tzw. "cynkodrukach". Nowa ewidencja stała się operatem ewidencyjnym obowiązującym i w całości zastąpiła dotychczasowy kataster gruntowy. Przy ustaleniu granic sporządzono protokół ustalenia stanu władania. Podstawą wpisu do protokołu było oświadczenie władającego posiadającego nakaz płatniczy podatku gruntowego lub dokument własności. Ustalone granice zostały wykazane na szkicach ustalenia granic. W protokole ustalenia granic, w kompleksie nr VII w poz. 170 widniał podpis T. W., jako władającej, świadczący, że w jej obecności i według jej wskazań zostały ustalone granice nieruchomości oznaczonej m.in. numerem [...]. Przebieg granic ww. działki został przedstawiony na szkicu ustalenia granic nr 38, i określony 13 punktami granicznymi. Z kolei powierzchnię działki obliczono metodą graficzną. Następnie na podstawie aktualizacji mapy zasadniczej dokonanej w 1983 r. wg stanu istniejącego w terenie, sporządzono matryce mapy ewidencji gruntów w skali 1:1000 przyjęte do zasobu 22 grudnia 1984 za numerem [...]. W zakresie przebiegu granic i pola powierzchni ww. działki nie stwierdzono żadnych zmian. Następnie w 2003 r. wykonano operat założenia numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków miasta R w systemie EWMAPA 5.0, który został przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej 28 lipca 2004 r. za numerami [...] i [...]. W tym celu w zasadniczej części został wykorzystany operat pomiaru sytuacyjno-wysokościowego z ustaleniem stanu władania dla obrębu R, [...]. W programie EWMAPA granica ww. działki została określona 16 punktami granicznymi, z których 13 punktów granicznych stanowiły punkty wykazane na szkicu ustalenia granic nr 38, skartowane na podstawie dziennika pomiaru kątów i długości operatu pomiaru sytuacyjno-wysokościowego. Natomiast pozostałe 3 punkty były wynikiem skanowania operatów podziałowych KERG [...] i [...]. Wskazane 3 punkty nie wpłynęły na konfigurację ww. działki, gdyż znajdowały się w liniach określonych przez ww. 13 punktów granicznych. Biegły geodeta, powołany 18 października 2007 r. w celu sprawdzenia poprawności danych ewidencyjnych, ustalił, że powierzchnia ww. działki, obliczona metodą analityczną, mieściła się w dopuszczalnej odchyłce powierzchni obliczonej metodą graficzną. Opracowana dokumentacja została przyjęta do zasobu 11 grudnia 2007 r. za numerem [...]. Ponadto, zgodnie z uzasadnieniem postanowienia Sądu Rejonowego z 24 listopada 1987 r., [...] przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] został ustalony w linii AEF oznaczonej na szkicu sporządzonym przez biegłego inż. J. R. W opinii z 7 stycznia 1984 r. biegły ten - w wyniku przeprowadzonej identyfikacji treści mapy ewidencji gruntów w skali 1:1000 z terenem w dniu 26 lipca 1983 r. w czasie komisji sądowej stwierdził m.in., że: "granice między działkami [...] i [...] oraz działkami [...] i [...] przebiegają wzdłuż istniejących trwałych płotów siatkowych i są zgodne z mapą ewidencji gruntów w skali 1:1000". Na wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 naniesione zostały m.in. punkty AEF, które znajdowały się na granicy ww. działki z działką nr [...], a także wykaz porównawczy, zgodnie z którym pgr.l.kat [...] odpowiadała działce [...]. Decyzją z dnia 16 lutego 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W ocenie organu odwoławczego decyzja wydana w I instancji była tożsama co do rozstrzygnięcia z decyzją wydaną przez organ I instancji [...] 2017 r. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) w obrocie prawnym nie mogły funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne wydane w tej samej sprawie. Ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy powierzchni ww. działki byłoby możliwe dopiero po przedstawieniu opracowania geodezyjnego zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych. W skardze na decyzje organu II instancji skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji w całości, podnosząc zarzuty naruszania: 1. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: – art. 7 - poprzez błędnie ustalony w sprawie stan faktyczny tak co do danych ewidencjonowanych, jak i co do treści wniosków skarżącej; – art. 77 § 1 - poprzez zaniechanie całościowego zebrania materiału dowodowego w sprawie, – art. 80 - poprzez wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, – art. 136 - poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, – art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art.105 § 1 poprzez umorzenie postępowania w sprawie w sytuacji gdy nie zaszła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, 2. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.)., tj.: – § 35 - poprzez odmowę sprostowania danych w rejestrach i operatach na podstawie przedstawionego przez strony materiału dowodowego; – § 44 pkt. 2 poprzez przyjęcie, że nie było obowiązkiem organu dbanie o to aby dane znajdujące prowadzonych rejestrach były zgodne ze stanem faktycznym; – § 45 poprzez brak wyeliminowania błędnych danych, nieodpowiadających stanowi prawnemu i faktycznemu, co skutkowało wydaniem błędnego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej organ odwoławczy błędnie przyjął, że przedmiot postępowania jest tożsamy z przedmiotem innego postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Przede wszystkim postępowanie z lat 2007 - 2012 odnosiło się jedynie do powierzchni ww. działki, a nie również wskazania sposobu jej powstania, o co wniosła skarżąca. Tym samym organ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu ani treści wniosku skarżącej, ani przedmiotu obu postępowań. Przedłożona przez skarżącą dokumentacja geodezyjna nie została zbadana przez organy rozstrzygające sprawę. Ponadto błędne było twierdzenie organu o niemożliwości zmiany takiej decyzji ostatecznej, gdyż kodeks postępowania administracyjnego znał wiele trybów zmiany decyzji. Skarżąca podniosła, że zgodnie z ww. rozporządzeniem, zawsze gdy organ prowadzący ewidencję poweźmie informację o tym, że dane w niej zawarte nie mają charakteru aktualności ma obowiązek dokonać ich aktualizacji niezależnie od tego na jakiej podstawie dane ten zostały do ewidencji wprowadzone. Tym samy organ winien merytorycznie ustalić czy dane znajdujące się w ewidencji mają charakter aktualny i zgodny z dokumentacją źródłową. Istotnym zatem było ustalenie czy w ramach postępowania w latach 2007-2012 dokonano oceny tego samego materiału dowodowego, którymi obecnie dysponował organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była niezasadna ponieważ kolejny wniosek o aktualizację danych dotyczył tego samego przedmiotu tj. zmiany powierzchni działki nr [...]. Oparty został również o nieaktualną dokumentację geodezyjną tzn. sporządzoną przed naniesionymi w ewidencji gruntów i budynków kolejnymi zmianami. Nie miało więc znaczenia, że stronami poprzedniego postępowania byli małżonkowie: J. i A. P., a obecnie – wyłącznie J. P. jako spadkobierczyni, jedyna właścicielka ww. działki. Słusznie organ II instancji wskazał, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego tego typu sytuacja stanowi o przesłance nieważności drugiej (w kolejności) z wydanych decyzji. Jednakże, w razie gdyby ta druga z decyzji nie była jeszcze ostateczna to organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję i umorzy postępowanie przed organem I instancji na zasadzie art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postepowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem dotyczyć wyłącznie decyzji "ostatecznych" tj. decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 zdanie pierwsze k.p.a). Niewątpliwie rozpatrywana poprzednio sprawa aktualizacji powierzchni działki 2203 zakończyła się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2015 r., I OSK 1834/14. Słusznie organ II instancji wskazywał na tożsamość żądań skarżącej (zmiana powierzchni działki nr [...] z 0,2821 ha na 0,2924) jak i, przede wszystkim, tożsamość rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zauważa również, że główną przyczyną odmowy aktualizacji informacji – zmiany powierzchni – było odwolywanie się skarżącej do dokumentacji nieaktualnej tzn. powstałej po wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów i budynków. Wbrew twierdzeniom skarżącej, jej wniosek z 12 kwietnia 2007 r. o aktualizację nie dotyczył (również) wskazania "sposobu powstania działki nr [...]". Nawet jeśli jednak tak by było to wydane w sprawie decyzje obu organów (w latach 2010 i 2012) dotyczyły jedynie odmowy zmiany danych w zakresie powierzchni i ta okoliczność świadczy o tożsamości rozstrzygnięć z lat 2010 i 2012 z decyzją organu I instancji wydaną w 2017 r. Różnice między opisanymi wyżej orzeczeniami nie stanowią nowych, istotnych okoliczności, które powodowałyby, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie. Dodać też należy, że zgodnie z § 60 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, danymi ewidencyjnymi nie są "informacje o sposobie powstania działki", chociaż oczywiście informacje takie mogą pośrednio wynikać z dokumentów znajdujących się w ewidencjach. Sąd nie neguje, że skarżąca mogła powtórnie wnioskować o aktualizację danych, ale przedkładana przez nią dokumentacja powinna spełniać warunki, o których mowa m.in. w § 36- 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z ww. § 37 jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Z niewiadomych przyczyn skarżąca takiej dokumentacji nie przedstawiła, chociaż była o nią wzywana. Co więcej, wezwanie (k. 140 akt administracyjnych) nie jest lakonicznym drukiem, ale pogłębioną analizą zgromadzonych w sprawie dokumentów z wyraźnym wskazaniem, że aby wniosek o aktualizację danych o powierzchni działki był skuteczny - należy dostarczyć opracowanie geodezyjno-kartograficzne zawierające wykaz zmian gruntowych. Jak już Sąd wskazywał powyżej, fakt, że wnioskodawcą była wyłącznie J. P. nie miał wpływu na tożsamość podmiotową. Skarżąca w wyniku działu spadku weszła bowiem w prawa i obowiązki A. P., co oznaczało, że różnice w kręgu wnioskodawców nie miały znaczenia skoro i w 2007 i w 2017 r. wnioskodawcami byli właściciele działki nr [...]. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.