III SA/Kr 404/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007r. sprawy ze skargi S. W. i C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia [...] [...], po rozpatrzeniu odwołania S. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] nr [...] orzekającą o: 1. umorzeniu postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej działkę Nr 1 obj. Kw [...] w obrębie S. własności A. i T. K. z nieruchomościami stanowiącymi: działki Nr 3 i 4 objętymi Kw [...] własności P. W.; działkę 2 obj. KW [...] własności C. W. i S. W. oraz; działkę Nr 5 obj. KW [...] własności Gminy K.; 2. przekazaniu sprawy z urzędu do rozstrzygnięcia "w trybie nieprocesowym" Sądowi Rejonowemu. W podstawie prawnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa oraz art. 31, 33 i 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 240, z poz. 2027). Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Burmistrz Gminy orzekając decyzją z [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę Nr 1 objętą KW [...] własności A. i T. K. z sąsiednimi nieruchomościami, w tym objętą KW [...] działką 2 własnością S. i C. W., w uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie rozgraniczenia sporządził uprawniony geodeta w dniu 14.04.2005r. protokół graniczny, kilkakrotnie nakłaniał strony do zawarcia ugody, jednakże do ugody nie doszło, a przebieg granicy nie został jednoznacznie ustalony. Organ I instancji ustalił, że geodeta sporządził operat pomiarowy, dokonał pomiaru granic wskazanych przez strony, granic określonych na podstawie dokumentów oraz granic przebiegających według stanu ostatniego spokojnego posiadania, tymczasowo ustalił położenie punktów granicznych, sporządził protokół graniczny oraz opinię techniczną dotycząca przebiegu granic. Wskazano na różnicę przebiegu granicy na mapie ewidencyjnej względem map katastralnych oraz na różnicę w przebiegu granicy okazywanej przez pełnomocnika wnioskodawców – właścicieli działki 1, z granicą wskazaną przez właścicieli działki 2 i właściciela działek 3 i 4. Organ I instancji uznał, że nie można jednoznacznie ustalić punktu granicznego wspólnego dla działki 1 i 2 w miejscu, w którym przylegają do drogi (działki 5), co uzasadnia umorzenie postępowania i przekazanie sprawy z urzędu Sądowi powszechnemu. W odwołaniu od tej decyzji S. W. podnosił, iż wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego między działką 1 a jego działką 2 nastąpiło bez wcześniejszego powiadomienia i uprzedzenia, że sąsiad ma pretensje. Wskazał, że działkę użytkuje od 1970r., że granica jest naturalna i od strony północnej biegnie granicą wąwozu, a na dalszym odcinku, zalesionym, dnem wąwozu. Podniósł, że geodeta wyznaczył granicę "w zagrodzeniu 3 do 4 metrów", oraz że geodecie nie ufa, a punkty z pomiarów z roku 1960 są utrwalone. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść przepisów art. 31, 33 i 34 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, obrazujących rodzaje aktów lub decyzji, które mogą kończyć administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe. Nawiązując do zarzutów skargi Kolegium wskazało, na protokół graniczny z dnia 14 kwietnia 2005r., z którego pkt. 11.5 wynika, że sporny jest przebieg granicy między działką 1 na całej jej długości z działkami 2, 3 i 4, zarówno co do przebiegu okazanego przez S. W. od punktów p.114 do pkt 9, jak i według mapy ewidencyjnej pk. 1-9, a do ugody nie doszło mimo nakłaniania stron i ich poinformowania, że brak ugody i dalszy spór spowoduje przekazanie sprawy do sądu. Organ odwoławczy uznał za uzasadnione stanowisko organu I instancji, że zaistniały przewidziane art. 34 ust. 1-3 przesłanki do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wskazano, że wobec nie zawarcia ugody, geodeta wykonał czynności określone art. 34 ust. 1 ustawy a w szczególności tymczasowo utrwalił punkty graniczne według ostatniego stanu posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznaczył je na szkicu, sporządził opinię a dokumentację przekazał właściwemu wójtowi. Zdaniem Kolegium "wobec braku zgody zainteresowanych stron co do przebiegu rozgraniczenia organ I instancji nie mógł postąpić w inny sposób, jak tylko wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy rozgraniczenia nieruchomości sądowi powszechnemu". Podkreślono, że przewidziane art. 34 uregulowanie wskazuje na jednoinstancyjny tryb postępowania, którego przedmiotem jest rozgraniczenie nieruchomości, oraz że odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe i przekazującej sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi uruchamia kontrolę tylko w zakresie zasadności i prawidłowości podjęcia takiej decyzji, a nie może prowadzić do rozstrzygania przez organ odwoławczy o rozgraniczeniu, czego oczekuje odwołanie. Z tych względów zdaniem Kolegium podniesione w odwołaniu zarzuty co do wiarygodności upoważnionego do czynności geodety czy dotyczące przebiegu czynności rozgraniczeniowych, powstały poza kognicją tego organu, co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Jednobrzmiącą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, oraz na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] (w przedmiocie sprostowania decyzji organu I instancji rozpatrywaną do sygn. III SA/Kr 405/06) złożyli S. W. i C. W. z wnioskiem "o oddalenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, w uzasadnieniu skargi, skarżący w 22 punktach podnieśli zarzuty co do wadliwości postępowania rozgraniczeniowego lub sformułowali wątpliwości w postaci pytań (pkt. 20, 23). W szczególności podniesiono, że podpisy B. K. i K. N. na protokole granicznym z dnia 14.04.2005r. zostały złożone po dacie tego protokołu, a Gminę reprezentował inny pracownik. Podnosili, że szkic graniczny jest tożsamy ze szkicem sporządzonym 6.10.2004r. i zawiera te same pomyłki, a protokół z 6.10.2004r. nie mógł być uwzględniony gdyż dotyczył "przyjęcia granic" a nie rozgraniczenia. Skarżący nie zgadzają się na rozpatrzenia sprawy w trybie nieprocesowym, uważają też, że wcześniej było rozgraniczenie z siostrami (tj. poprzednikami), a "prawdopodobnie można zrobić tylko jedno rozgraniczenie". Podnosili, że scalenie (o którym wspomina opinia geodety) nie obejmowało rozgraniczanych gruntów. Skarżący zarzucają, że działkę posiadają nieprzerwanie w tych samych granicach, a właściciele działki 1 chcą odjąć kilka arów. Podnosili też, że w toku postępowania żądali odszukania wyników pomiaru z 1984r, po zmianie numeracji parcel. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że brak ugody i spór co do przebiegu granicy uzasadnił rozstrzygniecie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)- dalej ustawa ppsa – przedmiotem kognicji Sądu wywołanej skargą jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. W sprawowaniu tej kontroli stosownie do przepisu art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż jest ona zgodna z prawem. Rozgraniczenie nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 6 (art. 29 in.) ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) zwane dalej ustawą. Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przesłankę postępowania rozgraniczeniowego stanowi spór co do przebiegu granic a więc spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci położenia punktów granicznych, determinujących linie graniczne. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym wyczerpująco określają przepisy art. 31 ust. 1 pkt. 4, 33 ust. 1 i 34 ust. 2 ustawy. Sprawa rozgraniczenie może zatem w postępowaniu administracyjnym zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 1 pkt. 4), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody, zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1) oraz decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2), wówczas gdy nie tylko, że nie doszło do ugody, ale nadto zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 rozgraniczenie przeprowadza wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast czynności ustalania przebiegu granic wykonuje w myśl przepisu art. 31 ust. 1 ustawy geodeta upoważniony przez wójta. Zgodnie z przepisem art. 31 ust. 4 w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody, a zawarta przed geodetą ugoda ma mocy ugody Sądowej. W przypadku zawarcia ugody sądowej przed geodetą spór o rozgraniczenie kończy się przed tym organem z chwilą zawarcia ugody, a tylko postępowanie rozgraniczeniowe administracyjne ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Natomiast w wypadku gdy do ugody przed upoważnionym geodetą nie dojdzie, sprawa o rozgraniczenie zakończyć się może dwoma rodzajami decyzji wydanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzje o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przepisy art. 31 ust. 2 i 3 określają rodzaje dowodów w postaci znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej stanowiących ustalenia przebiegu granicy. Zarazem stanowią (art. 31 ust. 3), że jeżeli brak danych, o których mowa w ust. 2 lub są one nie wystarczające albo sprzeczne ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W myśl przepisu art. 33 ust. 2 pkt. 1 wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami: w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności zwraca się upoważnionemu geodecie dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Nadto wydanie pozytywnej decyzji o rozgraniczeniu poprzedza włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wydane na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. Przepisy tego aktu określają zatem środki dowodowe i czynności geodety z jednej strony, a z drugiej strony stanowią punkt odniesienia dla organu, który na podstawie art. 33 ust. 33 ust. 2 ustawy przed wydaniem decyzji dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności przez geodetę. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Kontrola wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji rozgraniczającej nieruchomości następuje zatem nie poprzez postępowanie przed organem administracji wyższego stopnia, lecz poprzez kontynuację postępowania rozgraniczeniowego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nawiązując do podnoszonych przez skarżącego zarzutów należy w tym miejscu zaznaczyć, że wójt wszczyna postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu lub na wniosek, przy czym na postanowienie o wszczęcie postępowania nie służy zażalenie (art. 30 ust. 1 in.). Taka regulacja oznacza, że organ jest związany wnioskiem strony o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego a nie ma znaczenia okoliczność czy przed złożeniem wniosku właściciel sąsiedniej nieruchomości ma wiedzę na temat sporu co do przebiegu granicy. Jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14.03.2002 IV LKN 809/00 (Lex Nr 55120 ), rozgraniczenie ze swej istoty polega na skonfrontowaniu aktualnego stanu faktycznego władania, z zasięgiem prawa własności opartym na tytule prawnym do władania. Z tego względu żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie wystąpieniu z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości już wcześniej rozgraniczonych. Dokonane ewentualnie poprzednio rozgraniczenie stwarza tylko stan prawny granic sąsiednich nieruchomości, będący pierwszoplanowym ale jednym z kilku kryteriów rozgraniczenia przewidzianych art. 153 Kodeksu cywilnego, ale nie wyłącza dopuszczalności samego żądania ponownego rozgraniczenia tych samych nieruchomości. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają jednak na organy bezwzględnego obowiązku wydania decyzji o rozgraniczeniu tj. rozstrzygającej o ustaleniu przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, w każdej sytuacji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 34 ust. 1 jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W takiej sytuacji w myśl art. 34 ust. 2 organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi. Na takiej podstawie prawnej oparta została decyzja Burmistrza Gminy z dnia [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością wnioskodawców stanowiących działkę 1, a nieruchomościami sąsiednimi w tym działką 2 stanowiącą współwłasność skarżących i działkami 3 i 4 własności P. W. oraz o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi rejonowemu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 19.05.2003 OPK 31/02 i OPK 32/02 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz.odp. 122 i 123) zajął stanowisko, że od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Przedmiotem takiego postępowania nie jest jednak merytoryczne rozstrzygnięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o rozgraniczeniu w miejsce organu, któremu ta kompetencja przysługuje, lecz kontrola w trybie odwoławczym zasadności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Celem tej kontroli jest zapobiegnięcie przekazywania sądowi powszechnemu spraw, w których organy miały w materiale dowodowym podstawy do wydania merytorycznej decyzji o rozgraniczeniu. Wzajemna relacja przepisów art. 33 i 34 dowodzi, że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazanie sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2, nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Zgodna z prawem jest oparta na przepisie art. 34 ust. 2 decyzja, tylko wówczas, gdy nie tylko nie zawarto ugody, ale gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Oznacza to, że jeżeli zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie przebiegu granicy, na jakimś odcinku, to w tym zakresie organ jest obowiązany rozgraniczyć nieruchomości decyzją. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi może dotyczyć tylko tych granic, których rozgraniczyć w postępowaniu administracyjnym z wyżej wskazanych przyczyn nie można. Wywołana zatem skargą S. W. kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy umarzającą postępowanie i przekazującą sprawę sądowi, przede wszystkim opiera się na ocenie czy stanowisko organu odwoławczego co do prawidłowości postępowania i podjętej przez Wójta decyzji, jest adekwatne do akt postępowania administracyjnego. Zarzutu naruszenia prawa i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy zaskarżonemu orzeczeniu postawić nie można. Mimo bowiem niedostatków uszczegółowienia uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przyjęte stanowisko, iż w sprawie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przekazania sprawy sądowi powszechnemu odpowiada treści dowodów zebranych w sprawie. W szczególności z akt wynika, że przed wydaniem decyzji Burmistrz dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodności z przepisami dokumentów zawartych w przedstawionym po wielu ponagleniach przez uprawnionego geodetę A. M. w dniu 3.08.2005 (k.25, tom I ) operacie pomiarowym rozgraniczenia. Operat ten nie został przyjęty bezkrytycznie, gdyż został geodecie zwrócony do uzupełnienia w dniu 12 sierpnia 2005r. z wyszczególnieniem braków dokumentacji (k. 56, 57 tom I ). Operat pomiarowy po uzupełnieniach złożony został ponownie do organu w dniu 1.09.2005 (k. 54). Z opinii zawartej w operacie wynika, że spełnione zostały wymagania § 15 i 23 powołanego rozporządzenia z 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W szczególności szkic graniczny zawarty w protokole granicznym z 14.04.2005r. (k. 67- 69, tom II akt adm.) świadczy, iż istnieje spór pomiędzy właścicielami rozgraniczonych nieruchomości, przy czym skarżący kwestionują granicę ewidencyjną nieruchomości jako granicę prawną nieruchomości, a wskazane przez nich granice odpowiadają w przybliżeniu granicom katastralnym a więc granicom sprzed założenia obowiązującej ewidencji. Z opinii geodety wynika, że operat wcześniej dokonywanego scalenia nie zawiera dokumentów określających załamania granic działek a granice katastralne i ewidencyjne nie pokrywają się ze sobą. Należało zatem zaakceptować stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu rozgraniczeniowym Burmistrz Gminy zasadnie uznał, iż nie daje on podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Istotę takiej decyzji stanowić mogłoby bowiem stanowcze przekonanie organu, co do jednoznacznego przebiegu nadal spornej między stronami granicy wyznaczającej zasięg prawa własności, oparte na zebranym materiale dowodowym. Zarzuty skargi dowodzą, iż sami skarżący są przekonani że zebrany przed wydaniem zaskarżonej decyzji materiał nie dawał podstawy do wydania decyzji rozstrzygającej o przebiegu granicy. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).