III SA/Kr 404/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata P. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną przez J. W. decyzją z dnia 22 grudnia 2010r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] 2010r. znak [....] orzekającą o przyznaniu J. W. świadczenia w postaci zasiłku celowego na pierwszą pomoc z dotacji nr 1 dla rodzin poszkodowanych w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych w wysokości 1500,00 zł i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 138 § 2, 7, 10, 11, 77 § 1, 80 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 40 ust. 2, 22 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] 2010r. znak [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 i 3, 101 i 106 ustawy o pomocy społecznej udzielił J. W. pomocy w postaci zasiłku celowego na pierwszą pomoc z dotacji nr 1 dla rodzin poszkodowanych w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych w wysokości 1500 zł. Na wstępie organ zaznaczył, że decyzja została wydana w następstwie uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2010r. znak [...] decyzji Wójta Gminy G. z [...] 2010r. znak [...] przyznającej J. W. zasiłek celowy na pierwszą pomoc z dotacji nr 1 dla rodzin poszkodowanych w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych w kwocie 1500 zł. Motywem uchylenia decyzji były niewystarczające ustalenia stanu faktycznego i niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu. Następnie organ przeszedł do ustalenia stanu faktycznego, z którego wynikło, że w miesiącu czerwcu 2010r. w gospodarstwie domowym J. W. zalaniu uległy piwnice, hydrofor, silniki i lodówka. Uszkodzeniu uległy też drzwi wejściowe. Z zalanych ścian odpada tynk. Szkody te spowodowały podniesione wody gruntowe. Zauważalne są pęknięcia na murach i odczuwalna jest wilgoć w pomieszczeniach domu. W trakcie wizji lokalnej w dniu [...] 2010r. J. W. podał, że budynek zalewany jest kilka razy do roku z powodu obfitych opadów czy topnienia śniegu. Stan ten uzasadnia w ocenie organu przyznanie skarżącemu zasiłku celowego z dotacji nr 1 przeznaczonego dla osób i rodzin, które w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych poniosły straty i nie mogą samodzielnie zaspokoić potrzeb ze względu na ciężką sytuację materialną. Odwołując się od powyższej decyzji J. W. zakwestionował ustalenia organu, że zalana została część domu. Według skarżącego dom został zalany w 90 %, stąd jego potrzeby finansowe na usunięcie skutków powodzi są dużo wyższe niż przyznane przez organ pierwszej instancji. Zawnioskował o pomoc w formie wybudowania studni lub doprowadzenie wody do jego domu. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy G. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zauważył na wstępie, że pomimo, iż sprawa była po raz drugi rozpoznawana nadal w aktach znajdują się nieścisłości, które uniemożliwiają dokonanie oceny prawidłowości decyzji. W szczególności brak jest dokumentów potwierdzających jakimi środkami dysponował organ oraz jakimi zasadami kierował się przy określaniu wysokości zasiłku. Nie przytoczył również żadnych okoliczności obrazującej możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ naruszył w ten sposób art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie tych wątpliwości. Organ wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien w sposób nie budzący wątpliwości ocenić szkody jakie poniósł J. W. w swoim gospodarstwie domowym oraz inne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy i w zależności od dokonanych ustaleń bądź wystąpić ponownie do Wojewody o zwiększenie dotacji na przyznanie zasiłku dla skarżącego, bądź podjąć rozstrzygnięcie we własnym zakresie odpowiednio je dokumentując i uzasadniając zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazania powyższe mają o tyle znaczenie, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 należy do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wojewoda ustala sposób wykonywania tych zadań, zapewniając stosowne środki. Przyznając dotację na zasiłki przydzielane w związku z niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi Wojewoda ustalił jaką konkretną kwotę można przyznać poszkodowanemu, bądź ustalił górną granicę do jakiej może być przyznany zasiłek, w zależności od rodzaju stwierdzonych szkód. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia a także określenie proponowanej kwoty zasiłku pozostawiono organowi, jednakże uzyskanie konkretnej dotacji na wypłatę zasiłku uzależniono od dokonania weryfikacji przez Urząd Wojewódzki. Stąd istotnym jest precyzyjne wyjaśnienie przez Wójta Gminy G. okoliczności przyznania J. W. zasiłku celowego. W dniu [...] 2011. Wójt Gminy G. wydał w następstwie ponownego rozpoznania sprawy decyzję o udzieleniu J. W. pomocy w postaci zasiłku celowego na pierwszą pomoc z dotacji nr 1 dla rodzin poszkodowanych w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych w wysokości 1500 zł jednorazowo. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22.12.2010r. znak [...]. W treści skargi raz jeszcze zakwestionował ustalenie organu pierwszej instancji co do zalanej powierzchni domu, podnosząc, że zalany został w 90 %, stąd jego potrzeby finansowe są dużo wyższe, niż przyznane przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podnosząc, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji ma na celu wyjaśnienie sprawy i ostateczne określenie wysokości pomocy finansowej należnej J. W. z racji wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzję, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się wskazanymi kryteriami należy stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi J. W. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stanowi decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który brzmi w ten sposób, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Należy przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., I SA/Wa 237/05, niepubl.; wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.). Wynika to z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (wyr. NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło, że Wójt Gminy G. orzekł w przedmiocie zasiłku celowego w związku z niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi dla J. W. z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy w tym miejscu, że organ odwoławczy nie wypowiedział się w kwestii zasadności przyznania skarżącemu prawa do zasiłku celowego w wysokości 1500 zł w tym znaczeniu, że nie kwestionował wysokości pomocy finansowej ale wymowa decyzji organu odwoławczego jest tego rodzaju, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił decyzji w sposób umożliwiający dokonanie takiej oceny. Zarzuty skargi J. W., dążące do wykazania, że okoliczności sprawy (rozmiar szkód wyrządzonych przez powódź w czerwcu 2010r.) przemawiają za przyznaniem wyższej kwoty pomocy finansowej nie są uzasadnione charakterem decyzji organu odwoławczego, która jest rodzajem decyzji kasacyjnej i w konsekwencji prowadzi do ponownej oceny stanu faktycznego i ustalenia odpowiadającej kwoty pomocy finansowej. Faktycznie ponowna decyzja przyznająca skarżącemu również kwotę 1500 zł została wydana w dniu [...] 2011r., niemniej jednak kontrola Sądu dotycząca niniejszej sprawy nie obejmuje tej decyzji. Wracając do zaskarżonej decyzji – istotnie, jak zauważył organ, decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wydawana jest w granicach uznania administracyjnego. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 kpa, zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Decyzja w przedmiocie zasiłku celowego w związku z wystąpieniem klęski żywiołowej lub ekologicznej musi uwzględniać nie tylko rozmiar szkód spowodowanych klęską żywiołową ale też sytuację bytową osoby starającej się o pomoc finansową. Zastosowanie znajdują w tym względzie ogólne zasady prawa pomocy wyrażone w art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej a zwłaszcza założenie, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji zabrakło odniesienia się do tej ogólnej przesłanki przyznania prawa pomocy i jak zauważył słusznie organ odwoławczy nie dokonano ustaleń i brak było jakiegokolwiek ustosunkowania się co do wniosku skarżącego o uwzględnienie rozmiaru szkód spowodowanych przez powódź ocenionego przez niego na 90% powierzchni domu. Wskazane uchybienia mają szczególne znaczenie w świetle zasad rozdziału środków w związku z powodzią w roku 2010r., przeznaczonych Ośrodkom Pomocy Społecznej przez Wojewodę. Wobec powyższego, uznając, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w zgodzie z prawem, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę J. W. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm).