III SA/Kr 405/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2010r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T. T. - Kancelaria Adwokacka w K, ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Zaskarżoną przez J. W. decyzją z dnia 22 grudnia 2010r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2010r. znak: [...] orzekającą o przyznaniu J. W. świadczenia w postaci zasiłku celowego w kwocie 300,00 zł na zakup opału oraz przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został art. art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77, art.107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( t.j. Dz. U z 2009r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm. ). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: J. W. wniósł w dniu 12.10.2010r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup opału. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2010r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, 39 i 106 ustawy o pomocy społecznej udzielił J. W. pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 300 zł na zakup opału. W uzasadnieniu decyzji podano, że pomoc przyznana jest ze względu na ubóstwo J. W., który posiada bardzo trudną sytuacje materialną spowodowaną powodzią oraz bezrobociem. Nie jest w stanie zapewnić opału na zimę. Ponadto decydują o pomocy względy zdrowotne skarżącego. Od powyższej decyzji J. W. odwołał się, zarzucając, że przyznana kwota jest bardzo mała, w miesiącu sierpniu zapłacił za prąd i musi z czegoś żyć na bieżąco. W dodatkowym piśmie z dnia 01.12.2010r. J. W. przedstawił wyjaśnienia dotyczące sytuacji związanej ze stratami poniesionymi w związku z podtopieniem domu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję. Organ zauważył, że zasiłek celowy przyznawany jest w związku z zakupem żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Inaczej rzecz ujmując, zasiłek przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej usprawiedliwionej ze względu na sposób życia, zdrowie, pełnienia ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienie funkcji członka rodziny. Zasiłek ten nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Dalej organ podał, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać wnioskowanego świadczenia. Zasiłek celowy należy bowiem do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. l u.p.s., a z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Winien on uwzględnić sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Ustawodawca odstąpił również od szczegółowego określenia wysokości zasiłku celowego. Tym samym ustalenie kwoty wsparcia pozostawiono organowi przyznającemu świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Kontynuując, organ wskazał, że rozstrzygając wniosek o przyznanie zasiłku celowego jest zobowiązany realistycznie ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne oraz czy bez uszczerbku dla zaspokajania innych niezbędnych potrzeb sfinansowanie to może nastąpić ze środków własnych wnioskodawcy. Organ w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy przyznanie zasiłku spełnia przesłanki określone w art. 39 ust. l oraz czy jego otrzymanie umożliwi wnioskodawcy życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Aby można było uznać, że przyznany zasiłek celowy mieści się w zakresie odpowiadającym granicom uznania administracyjnego w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ powinien w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnić swoje stanowisko. Organ odwoławczy przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy, uznał, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wskazanych wyżej wymogów, a zatem trudno na jego podstawie ocenić, czy decyzja organu I instancji mieści się w granicach uznania administracyjnego. Decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. l i 2 u.p.s. ma charakter uznaniowy, w związku z czym, to na organie administracji rozpoznającym sprawę o zasiłek celowy ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Z tego względu organ rozstrzygający sprawę powinien dokładnie wskazać dlaczego nie przyznał pomocy na dany cel, lub przyznał ją w określonej wysokości - obowiązany jest zatem poczynić ustalenia, jakimi środkami finansowymi dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy skorzystało. Powyższe ustalenia winny mieć poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Wyjaśnione fakty należy również przytoczyć w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać jaki mają wpływ na indywidualną sprawę wnioskodawcy. Tymczasem organ I instancji rozstrzygający wniosek J. W. nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji dlaczego przyznał zasiłek w kwocie 300,00 zł. oraz nie przytoczył żadnych okoliczności obrazujących możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. W tej sytuacji organ odwoławczy nie był w stanie zbadać, czy decyzja organu I instancji nie przekracza granic uznania administracyjnego oraz, czy należycie uwzględnia sytuację majątkową i rodzinną wnioskodawcy oraz jego uzasadnione potrzeby w odniesieniu do możliwości finansowych ośrodka. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez J. W. do Sądu. W skardze powtórzona została argumentacja z odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzję, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się wskazanymi kryteriami należy stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi J. W. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stanowi decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który brzmi w ten sposób, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., I SA/Wa 237/05, niepubl.; wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.). Wynika to z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (wyr. NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło, że Wójt Gminy orzekł z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego o zasiłku celowym w kwocie 300 zł na zakup opału dla J. W. Jak słusznie zauważył organ, decyzja z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wydawana jest w granicach uznania administracyjnego. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 kpa, zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Uznanie administracyjne wyraża się w decyzji w przedmiocie zasiłku celowego tym, że organ "może" przyznać ten zasiłek, a nie jest do tego zobowiązany przepisem prawa, po dokonaniu oceny stanu faktycznego z punktu widzenia szeregu przesłanek. Szczególnej tu uwadze wymagają ogólne zasady i zadania prawa pomocy z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej tj. zasada pomocniczości czyli zasada działania organu w sytuacji gdy osoby za pomocą własnych środków i możliwości nie mogą przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do życiowego usamodzielnienia się czy też zasada prewencji wyrażona w art. 3 ust. 2 określająca, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom wymagającym działań organów pomocy społecznej. Organ przyznający zasiłek celowy jest zobowiązany realistycznie ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne oraz czy bez uszczerbku dla zaspokajania innych niezbędnych potrzeb sfinansowanie to może nastąpić ze środków własnych wnioskodawcy oraz czy jego otrzymanie umożliwi wnioskodawcy życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Spełnienie warunków do otrzymania zasiłku celowego nie obliguje organu do jego przyznania w kwocie wnioskowanej , jednakże odmowa udzielenia świadczenia w ogóle bądź w kwocie wnioskowanej wymaga uzasadnienia, w tym powołania się na interes społeczny bądź brak możliwości organu. Przesłanki uzasadniające odmowę przyznania pomocy muszą mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. W ramach uznania administracyjnego organ ma prawo dokonywać oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji polegało właśnie na nieujęciu w uzasadnieniu decyzji wyżej wskazanych elementów kreujących decyzję uznaniową. Znaczy to, że organ nie wyjaśnił jakimi względami (przesłankami) kierował się przyznając J. W. 300 zł na zakup opału. Uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji pierwszej instancji uzasadnione zostało względami konieczności przeprowadzenia ponownie postępowania administracyjnego z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej, tak by został uwzględniony nie tylko interes samego skarżącego jako osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, ale też interes społeczny. Wyjaśnić przy tym należy, że organ odwoławczy nie wskazał, iż kwota 300 zł jest kwotą nieodpowiadającą potrzebom skarżącego ale wskazał, że przyznanie odpowiedniej kwoty musi być uzasadnione, stąd zarzuty skargi J. W. o przyznaniu mu zbyt niskiej kwoty zasiłku nie znajdują w świetle charakteru decyzji organu odwoławczego uzasadnienia. Skarżący ma prawo ponownie odwołać się od wydanej w następstwie uchylenia decyzji, w przypadku gdyby uznał, że decyzja narusza jego interes jako beneficjenta pomocy społecznej. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę J. W. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że zaskarżona decyzja zapadła w zgodzie z prawem. W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm).